由此可见，在我国的行政执法活动过程中，公共政策事实上扮演着重要的角色。透过行政机关的裁量活动，不难看出公共政策始终隐藏其中。大体上来说，公共政策是以两种方式进入行政裁量过程的：一是行政机关基于对特定时期社会公共政策的判断直接援用作为个案具体裁量的依据，“南京曝光醉酒驾车”即属此类情形；二是较高层级的行政机关根据特定时期社会公共政策的现实需要，制定具有裁量基准性质的规范性文件供一线行政执法机关使用，“浙江工商新政”和“重庆吸烟被拘”即属此类情形。虽然影响方式有所不同，但公共政策对于当下行政裁量活动的导引却是不争的事实。
根据一般的解释，政策是国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行动准则[⑧]。就政策的下位概念而言，公共政策指的是国家公权力主体在特定社会历史时期为解决特定公共问题、完成特定公共任务所制定的行动准则。公共政策基本的价值衡量标准在于设计出“既符合社会大众的利益和政治、经济、文化、伦理观念，即具有社会可行性，又符合政策者的既得利益和意识、目标，即组织可行性的政策”[⑨]。在我国，公共政策的制定主体很多，但其中最主要的还是中央人民政府及地方各级人民政府。大体上来说，中央人民政府所制定的宏观政策(如应对国际金融危机的一系列政策)及专项治理政策(如部署对某项违法行为的集中整治行动)、地方人民政府所制定的区域政策(如北京等特大城市对车辆限行的政策)及临时性政策(如春运等特殊时期的临时性政策)都可能成为一线行政执法机关重要的裁量依据。
公共政策为什么能够左右行政机关的裁量？在我国的现实语境中，也许可以寻找到很多直接原因，如公共政策的制定者与行政裁量的实施者往往具有高度的重合性，灵活应变的公共政策对僵化法律规定的补充性，行政官僚系统内部长期存在的“依政策行政”的路径依赖性，等等。进一步的观察则显示，公共政策与行政裁量在价值追求上的趋同性则是这种影响作用的根源。按照美国公共政策学者拉雷·N·格斯顿的解释，公共政策的创造完全是一个动态的过程，“公共政策的产生，是问题累及社会的一个部门或若干部门达到了要采取行动的程度，问题的产生先于政策，人们在一段难以接受的时期中都有相同的问题而迫于应付，却无解决的办法”[⑩]。也就是说，一项公共政策的形成往往都代表着政策制定者对特殊历史时期社会形势的冷静判断和特定行政任务的总体宣示。毫无疑问，公共政策制定者的这种决断能力来源于其公共利益代表者身份的正统性、信息收集反馈机制的灵敏性和价值追求上的个人偏好性。正如美国学者克鲁斯克等人所言：“公共政策的价值观，是政策制定者以及其他涉及决策过程的人的共有的偏好、个人愿望和目标价值观，还可能包括一个人的政治信条、个人偏好、组织目标及政策取向等。政策制定的目的可能反映了那些涉及政策制定过程的人的内心主观愿望和他们对过去、现在、未来的看法。”[11]如此一来，一项公共政策的出台即为社会成员的日常生活和国家机关的公务活动描绘出特定的社会情境，而任何与法律实现有关的活动，无论是公民的守法还是国家机关的执法和司法，又都是在这种特定的社会情境中完成的。因此，公共政策对特定社会时期行政任务的宣示，实际上就已经为行政机关的裁量活动、勾勒出基本的社会场景，与其说此时的行政裁量活动是按照法律规范进行的，还不如说公共政策已经成为支配行政裁量活动事实上的“帝王条款”[12]。
