土壤污染治理与杀虫剂规制：美国经验及其启示-法搜-中国法律信息搜索网

　　
　　二、杀虫剂规制：美国经验及其解读
　　
　　（一）美国杀虫剂规制的沿革
　　
　　在美国，杀虫剂的使用大致经历了以下几个历史阶段，一是杀虫剂使用的前现代时期（the pre-modern era），在该时期规制杀虫剂使用的主要是州法，其往往鼓励杀虫剂的使用，而不是减少杀虫剂的使用，比如华盛顿州强制规定农业生产者使用更多的杀虫剂，该时期杀虫剂管制的主要焦点在于防止杀虫剂使用中存在的剧毒性和欺诈性问题。二是杀虫剂使用的蜜月期（the honeymoon），第二次世界大战推动了杀虫剂的使用，DDT的发明被认为是现代奇迹，其最初适用于军事目的，1945年8月31日其适用于非军事领域之外，DDT的发明人Paul Muller并由此获得诺贝尔化学奖，美国农业部积极推动杀虫剂（特别是DDT）的广泛使用，有人甚至认为杀虫剂的使用可以保护国家安全并有助于打败共产主义，与此同时由于利益集团的游说，联邦政府介入杀虫剂的管制中来，其结果就是1947年的FIFRA的颁布。[13]总之，这一时期的杀虫剂生产者、使用者和管制者构成了所谓的政治家、官僚主义者和特殊利益集团的铁三角（iron triangle）。三是杀虫剂使用的冲突期（the rise of conflict），随着杀虫剂的广泛使用，人们开始对于杀虫剂导致的负面效果产生疑虑，政府开始限制一些杀虫剂（如DDT）的使用，这是因为杀虫剂对其它昆虫造成了意想不到的危害，杀虫剂的使用使得人们对食品安全忧心忡忡，其典型表现就是1957年的Murphy诉美国农业部案和1959年的蔓越橘危机。四是DDT的规制和禁止期（environmental concerns in regulation& the ban on DDT），1962年Carson《寂静春天》的出版使得人们对于杀虫剂的安全风险给与了前所未有的关注，加之环保团体如环境保护基金（environmental defense fund以下简称EDF）的努力，美国环保署署长William Ruckelshaus最终取消了DDT的登记。[14]
　　
　　美国联邦政府对于杀虫剂（pesticide）的法律规制最早可以追溯到1910的《杀虫剂法》（Insecticide Act of 1910），该法旨在保护粮食生产者和畜牧业经营者免遭杀虫剂生产者的欺诈，比如防止杀虫剂生产者生产、销售和运输参杂杂物或商标欺诈的杀虫剂，所以该法主要在于使农场主确信杀虫剂能够产生预期的功效。可惜的是，现在杀虫剂管理法律所最为关注的健康和环境等问题并未引起1910《杀虫剂法》的关注。
　　
　　1947年国会通过了《联邦杀虫剂、杀菌剂和灭鼠剂》（Federal Insecticide,Fungicide and Rodenticide Act，以下简称FIFRA），原先适用的《杀虫剂法》失效。FIFRA的一大特色就是设立了由环保署管理的杀虫剂登记制度，比如FIFRA要求杀虫剂生产者在其产品出售或者流通于州际贸易市场前必须向环保署申请登记其产品，同时所有的杀虫剂在其流域市场之前必须获得环保署的批准。[15]。1962年《寂静春天》的出版使得人们对于杀虫剂特别是DDT的危险性投入前所未有的关注热情，1966年环保保护基金发动了一系列旨在取消DDT的诉讼使得杀虫剂管制的焦点从确保杀虫剂安全和有效使用向减少杀虫剂对人类和环境构成威胁慢慢转变。[16]1972年，国会对于FIFRA进行了大量的修订，其很大程度上肯定了杀虫剂管制方面的出现的种种变化，这次修正奠定了美国现行杀虫剂管制的基本框架。[17]比如1972年修订后的FIFRA要求杀虫剂生产者能够证明杀虫剂发挥预期的功效时不会对环境产生不合理的影响，要求环保署关注杀虫剂潜在的健康影响和毒性，要求环保署使用适用于新杀虫剂登记的同一标准重新登记所有的杀虫剂。从此，杀虫剂管制开始将农业生产者之外的消费者和环境纳入其关注范围之内，并将现代成本—收益分析方法引入杀虫剂管理制度中来。1972年国会通过《联邦环境杀虫剂控制法》对FIFRA予以修订，其开始对于人类健康和环境给与前所未有的关注，并赋予环保署广泛的管制权，1975年、1978年、1980年、1988年、1990年和1996年国会对FIFRA又予以修订。现行的FIFRA主要规制杀虫剂的登记、杀虫剂的处置、商业秘密、杀虫剂的认证使用、杀虫剂的退市以及州政府和当地政府在其领域内规制杀虫剂的权利。
　　
　　美国杀虫剂规则的另一个法律是1938国会制定的《联邦食品、药品和化妆品法》（Federal Food,Drug and Cosmetics Act以下简称FFDCA），该法禁止销售参杂杂物的（adulterated）商品以确保人类直接食用产品的安全，其起到间接规制杀虫剂的作用。比如FFDCA第420条针对食品上杀虫剂残留现象作了相应的规定，其要求除非得到该法第408条的特别授权否则任何含有杀虫剂残留物的未加工食物就可以被认为是参杂了杂物。[18]FFDCA第408条同时规定根据FIFRA的相关规定申请登记的杀虫剂也应该向健康、教育和福利部部长（Secretary of Health,Education,and Welfare，现为健康和福利服务部（Health and Human Services））提交登记申请，以便设立商品生产过程中使用杀虫剂时可容许的杀虫剂残留限度。[19]在规制杀虫剂在食品上的残留限度时，FFDCA采用了类似于FIFRA规定的成本—收益方法，比如其规定设立杀虫剂残留限度（pesticide residue tolerance）时应该考虑满足农产品充分供给的需求，应该考虑消费者受影响的程度等等。总之，该法规定必须平衡杀虫剂对于人类健康的影响和其对于农产品的有效供给所带来的贡献。[20]FFDCA也有其它条款调整食品上杀虫剂残留物限度问题，比如声名狼藉的Delaney Clause就是防止食品和药品监管局（Food and Drug Administration以下简称FDA）将有可能对人类或者动物致癌的含有杀虫剂的食品添加剂认定为安全。[21]但是，FFDCA非常明显地限制了Delaney Clause对于人类健康最大程度的保护，比如第402条和第408条关于杀虫剂残留物限度的规定就限制了Delaney Clause的适用。
　　
　　杀虫剂的使用在美国经历了四个重要的阶段，与此同时有关杀虫剂规制的法律法规也在不断变化之中，比如杀虫剂法律从最初鼓励杀虫剂的使用到最后限制甚至禁止杀虫剂的使用。在美国杀虫剂规制历史上，1910年的《杀虫剂法》、FIFRA和FFDCA这三个法律的发展之路呈现了美国杀虫剂规制法律的进化过程，虽然保护农业的生产能力仍旧是现代杀虫剂管理法规的主要目标，但是其同时也通过成本—收益的方法解决杀虫剂给环境和人类所带来的威胁。[22]