土壤污染治理与杀虫剂规制：美国经验及其启示
Control of Soil Pollution Regulation of Pesticides：Experience of the United States and its Enlightenment
王慧
【摘要】土壤污染已成为困扰人类的一个社会危机，对其加以规制成为各国重要的政策议题。在导致土壤污染的诸多因素中，杀虫剂显然扮演着不可忽视的角色。在规制杀虫剂的各国法规中，美国杀虫剂规制较为典型，其创设的具体制度和权益平衡手段等成为各国借鉴的有益素材。我国现行杀虫剂规制法律法规存在诸多不足，只有对其加以变革才能保护人类健康和环境生态，美国杀虫剂规制经验可以为我国的杀虫剂规制体系的重构提供有益的借鉴。
【关键词】土壤污染；杀虫剂；农药；规制
【全文】
一、问题与路径
（一）土壤污染危机
土壤污染是指由于具有生理毒性的物质或过量的植物营养元素进入土壤而导致土壤性质恶化和植物生理功能失调由此对人类健康构成影响的现象。土壤处于陆地生态系统中的无机界和生物界的中心，不仅在本系统内进行着能量和物质的循环，而且与水域、大气和生物之间也不断进行物质交换，一旦发生污染，三者之间就会有污染物质的相互传递。作物从土壤中吸收和积累的污染物常通过食物链传递而影响人体健康。[1]
造成土壤污染的物质一般包括化学污染物[2]、物理污染物[3]、生物污染物[4]和放射性污染物[5]四大类污染物质，这些污染物质进入土壤的方式有：1，污水灌溉，用未经处理或未达到排放标准的工业污水灌溉农田是污染物进入土壤的主要途径，其后果是在灌溉渠系两侧形成污染带；2，酸雨和降尘，工业排放的SO2、NO等有害气体在大气中发生反应而形成酸雨，以自然降水形式进入土壤，引起土壤酸化。冶金工业烟囱排放的金属氧化物粉尘，则在重力作用下以降尘形式进入土壤，形成以排污工厂为中心、半径为2至3公里范围的点状污染；3，汽车排气，汽油中添加的防爆剂四乙基铅随废气排出污染土壤，行车频率高的公路两侧常形成明显的铅污染带；4，向土壤倾倒固体废弃物，堆积场所土壤直接受到污染，自然条件下的二次扩散会形成更大范围的污染；5，过量施用杀虫剂、化肥。专家指出，土壤是各种污染物最终的“宿营地”，世界上９０％的污染物最终滞留在土壤内。土壤中的污染物质会向水体中迁移或流失；附着其上的重金属能够进入大气，并通过大气环流在全球范围内进行传播。土壤中的有害物质不仅通过食物和水体影响人体健康，重金属元素还会附着在土壤颗粒上，通过呼吸进入人体。[6]
可以说随着环境危机的出现，土壤污染成为无法避免的现象，其成为影响世界各国土壤可持续使用的社会危机，引起国际组织和各个国家的关注，[7]比如为此欧盟正在大力推行土壤的可持续发展方案。[8]在我国，土壤污染特别是农业土壤污染问题越来越突出。据统计，目前全国受污染的耕地约有1.5亿亩，占耕地总面积的1／10以上，其中多数集中在经济较发达的地区。土壤污染对生态安全构成威胁。土壤污染直接影响土壤生态系统的结构和功能，造成有害物质在农作物中积累。据估算，全国每年因土壤中的重金属污染，仅粮食一项就达1200万吨，造成的直接经济损失超过200亿元。如果再加上其它受污染农作物造成的损失，那数字一定更加惊人。而更严重的问题是，土壤污染会通过食物链进入人体，从而引发各种疾病，最终危害人体健康。[9]
从前述内容我们不难发现土壤污染已成为困扰各国的社会危机，这不仅造成土壤资源的日趋退化，这对于人类依赖于土壤资源才得以生存的现实提出了挑战，比如土壤资源退化可能会导致粮食大幅度地减产，其一方面会导致明显的农业经济损失，[10]另一方面会潜在地影响粮食产品的供需关系。[11]而且，土壤作为各种污染的最终“宿营地”，这会一方面会导致环境污染的恶性循环，比如用污水灌溉会将污染物引入土壤之中，而污水中的有些污染物经过一定的过程（比如挥发）会影响大气环境，这无疑影响生态系统的结构和功能；另一方面，土壤污染更为致命的特点在于其对于人类健康构成的巨大威胁，比如土壤的有些污染物经过的植物的吸收会最终进入人体之中，成为人类健康的隐形杀手。总之，土壤污染由于其对于环境生态、人类健康和社会生活的巨大干扰，现已成为困扰人类社会的一个主要的社会危机。
（二）路径
随着人类对于土壤污染问题严重性的认识，人类已对此做出了积极的回应，通过制定政策和法律法规试图对这一问题加以预防和根除。如前文所述，我国土壤污染现象也是极其严重的，这引起了国家和政府的高度重视，有关土壤污染治理的政策和法规也在逐渐形成、完善过程之中。
本文将从法制角度探讨我国土壤污染的治理，而土壤污染的法制治理首先需要回答的问题就是我国的土壤污染法制应该采用那样的模式，有人认为我国应该制定专门的综合性的《土壤污染法》，但是鉴于与土壤污染相关的立法较为完善和成熟，比如作为土壤污染诱因之一的污水就有专门的立法，针对导致土壤污染因素的之一的大气污染物也有相应的法律对其予以调整，所以笔者并不赞成土壤污染的综合立法，其有可能导致立法的重叠。在笔者看来，根据土壤污染的多诱因特点，以及针对土壤污染的一些诱因已有立法对其加以规制的现实状况，笔者认为我国土壤污染法制治理应该在以下方面做出努力：一是系统地分析导致土壤污染的各种根源，找到土壤污染病根之所在，以使得人们的努力得以有的放矢；二是针对土壤污染的根源做出法律回应，对于尚未加以法律规制的土壤污染根源进行立法，使得土壤污染法治系统化、全面化，而对于现行的有关土壤污染的法律法规应该予以重新审视，使得更能发挥预防和根除土壤污染难题的功效，进而使得土壤污染法制更加完善、更加协调。
在导致土壤污染的诸多因素中，杀虫剂无疑扮演着重要角色，但是我国对于杀虫剂的规制仍存在诸多不足，[12]仍有诸多地方需要加以完善。下文将以美国杀虫剂规制为视角，挖掘杀虫剂规制中涉及的重大问题及其法律解决之道，以期完善我国杀虫剂规制体系，进而从一个方面完善我国的土壤污染治理，实现土壤资源的可持续性。
