二、资源有偿使用和生态环境补偿是政府实现主导地位的两种运行手段

　　自然资源有偿使用是指国家采取强制手段使开发利用自然资源的单位或个人支付一定费用的一整套管理措施。它是在地球人口日益膨胀、自然资源日益紧缺情况下，建立和发展起来的一种管理制度，是自然资源价值在法律上的体现和确认。

　　长期以来，自然资源一直被人们作为没有价值的东西而无偿地占有、开发和利用，甚至在一些权威理论上也认为无人类劳动凝结的自然资源是无价值的，从而导致了自然资源的过度开发和浪费。但社会的发展引起人们对“资源无价”理论的反思，并提出和建立了自然资源的价值观和价值理论，并在许多国家的经济政策和立法中得以体现，集中体现自然资源价值的法律制度就是自然资源有偿使用制度。这一制度的建立，具有多方面的意义和作用。一是它有利于促进自然资源的合理开发和节约使用；二是它有利于为开发新的资源筹集资金，并有利于自然资源的保护和恢复；三是它有利于保障自然资源的可持续利用，并促进经济社会的可持续发展。自然资源的有偿使用，采用的形式也有所不同。综合起来基本上是两种形式，一是收税，二是收费。市场经济比较发达的国家通常是采取收税的形式，发展中国家和经济转型国家一般是采取收费的形式，但大多数国家则是既收税，又收费。

　　我省在这方面，立法并不全面，有《陕西省煤炭资源有偿使用实施意见》等，而且在执法、运作中力度不够、责任不规范。此外，从这一制度的实质而言，是为实现资源的最大效用、平衡均衡整个社会正的利益的角度思考和设置的，它最终的目的在于惠及每个社会成员。

　　生态补偿尚没有较为公认的定义，综合国内外学者的研究并结合我国的实际情况，对生态补偿的理解有广义和狭义之分。广义的生态补偿，既包括对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿，也包括对造成环境污染者的收费。狭义的生态补偿则主要是指前者。从目前我国的实际情况来看，由于在排污收费方面已经有了一套比较完善的法规，急需建立的是基于生态系统服务的生态补偿机制，所以在我们的研究中采用了广义的概念。 生态补偿应包括以下几方面主要内容：一是对生态系统本身保护（恢复）或破坏的成本进行补偿；二是通过经济手段将经济效益的外部性内部化；三是对个人或区域保护生态系统和环境的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿；四是对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入。生态补偿机制的建立是以内化外部成本为原则，对保护行为的外部经济性的补偿依据是保护者为改善生态服务功能所付出的额外的保护与相关建设成本和为此而牺牲的发展机会成本；对破坏行为的外部不经济性的补偿依据是恢复生态服务功能的成本和因破坏行为造成的被补偿者发展机会成本的损失。而环境资源的生产和消费过程中产生的外部性，主要反映在两个方面，一是资源开发造成生态环境破坏所形成的外部成本，二是生态环境保护所产生的外部效益。由于这些成本或效益没有在生产或经营活动中得到很好的体现，从而导致了破坏生态环境没有得到应有的惩罚，保护生态环境产生的生态效益被他人无偿享用，使得生态环境保护领域难以达到帕累托最优。 庇古认为，当社会边际成本收益与私人边际成本收益相背离时，不能靠在合约中规定补偿的办法予以解决。这时市场机制无法发挥作用，即出现市场失灵，而必须依靠外部力量，即政府干预加以解决。当它们不相等时，政府可以通过税收与补贴等经济干预手段使边际税率（边际补贴）等于外部边际成本（边际外部收益），使外部性“内部化”。构建这种外部性内部化的制度，就是生态补偿制定的核心目标。 [②]