社团管理体制创新与公法应对
朱世海
【全文】
国传统的社会管理体制早已不能适应市场经济发展和社会全面进步的要求，面对新新形势、新任务，必须创新社会管理体制。中国共产党十七大报告提出“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，在宏观层面上为完善社会管理体制确定了指导原则。“社会管理的主体是多元的，不仅政府机构,而且还包括各种民间组织乃至企业,他们在规范、协调、服务等社会管理活动中都可以发挥重要作用。”[1]社团是社会管理的主体，也是社会管理的对象，在社会管理中具有十分重要的地位。我国社团的发展迅速，截至到2010年3月底，我国共拥有各类社团239000个[2]。其实社团的数量远不止于此，还有更多社团因种种原因没有经有关部门登记而处于“黑户”状态。现实情况迫切要求改革社团管理体制，建立以保障权利为中心的社团管理体制。
一、我国目前的社团管理体制及其带来的问题
为了发挥社团的积极功能又能确保社会政治稳定，按照我国现行有关法规的规定,政府对社会团体的管理体制可以概括为12字方针：“归口登记、双重负责、分级管理”。归口登记,是指除法律、法规规定免于登记外, 1998年以后,所有社团都由民政部门统一登记,其他部门登记的不能视为社团。分级管理,是指根据社团的规模,全国性社团由国务院的登记管理机关及相应业务主管部门负责管理监督,地方性社团由地方各级登记机关及相应的业务单位负责管理监督。双重负责,又称为双重管理,指对社团的登记注册管理及日常性管理实行登记管理部门和业务主管单位双重负责的体制。12字方针“既是长期的计划经济体制惯性的沿袭,也是针对中国社团现状的无奈之举。‘分级’和‘归口’多少带有计划经济条件下全国在行政管理模式上的‘条块分割’的延续；‘双重负责’也暴露出国家统合社会的影子。国家从总体上还是希望把社团固定起来,‘一个萝卜一个坑’,在行动上不越界。因而,可以说,我国在社团管理体制上依然没有跳出计划经济窠臼。”[3]
我国对社团的管理体制早已落后于现实社会的需要，既不能满足公民结社自由的需要，也不适应现代社会治理的要求。在双重管理体制下，申请成立社团的第一道手续是先向业务主管单位提出申请经其审查同意，然后进人第二道程序由发起人向登记管理机关申请筹备。假如找不到业务主管单位，或没有任何单位愿意作为某一社团的主管单位，那么这一社团就无法成立，这样的例子在现实中比比皆是。即使是通过第一道程序，但一些社团仍然难以得到登记。因为在社团管理的实践活动中，考虑到政治因素的需要，审批上体现从严的精神，有疑问的，不批。对特定群体社团如下岗妇女再就业协会、外地人口就业协会、股民协会、出租汽车司机协会等不予登记。这样，社团登记机关就拥有了较大的自由裁量权，在社团审批中可能会存在过多偏重于管理机关对该社团成立主观意图的认识，使审批活动有较强的随意性。毫无疑问，登记管理机关实际上增加了登记的必备条件，又添设了社团成立的人为障碍。[4]政府有关部门的以上做法显然不符合法治精神，因为法治之下没有特权，不仅公民必须守法，政府行为也应受到法律的约束。对羁束行政行为必须依法行使，就是自由裁量的行政行为也不得随意行使，应符合“比例原则”。现有管理体制不仅在社团登记上带来难度，对社团开展活动也有负面的影响。社团从其成立宗旨来看，应该是自愿组织起来开展活动的，但在实际过程中，受到传统计划经济管理模式的影响，往往由业务主管部门按照行政管理的方式，组织与安排社团的各项活动，尽管这种处理方式会使社团在经费与办公场所上带来不少便利，但同时，也使社团失去了自主性，成为业务主管部门的附属机构，出现政社不分，无法使社团真正发挥作用。[5]此外，社团设立分支机构、代表机构比较困难，社团不得设立地域性的分支机构，这些规定都不利于社团开展活动，给社团参与社会治理带来负面的影响。
