行政诉讼的基本职能就是解决行政诉讼当事人之间的纠纷，这是人民法院行政审判的基本职责。在行政诉讼中，如果作为居间裁判的人民法院及双方当事人，由于缺乏证据，无法使待证事实明确时，就会产生在行政诉讼上案件事实不明的现象。在这种情况下，由于人民法院当然不得以待证事实存有不明为由，拒绝对该诉讼进行裁判，因而也就会发生人民法院如何对该诉讼进行裁判的问题。如果不能对此作出裁判，就永远不能解决行政诉讼当事人之间的纠纷，无法实现行政诉讼制度设计的目的。人民法院的裁判只有两种结果，要么是原告败诉，要么是被告败诉。在此时，就存在如何分配行政诉讼的举证责任问题。

　　二、被告负举证责任为原则

　　《中华人民共和国行政诉法》第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”这就确定了我国的行政诉讼制度采取的是被告负举证责任的举证责任分配原则。从我国的社会现实和法律环境来看，被告承担举证责任为原则的举证责任制度仍然是我国现阶段行政诉讼举证责任制度的最佳选择。理由是：

　　1、行政机关与行政相对人相比，更有举证能力。从世界当代行政法理论和实践来看，行政机关应当遵守“先取证，后裁决”的依法行政原则，做出具体行政行为必须符合法定程序。因此，在具体的行政行为中，行政机关做出具体的行政行为，表明行政机关当然掌握着裁决的证据和理由，这是由作出具体行政行为的行政机关单方的意志所决定的。同时，在具体行政行为中、在行政诉讼中，行政机关收集证据的能力也显然比作为具体行政行为相对人的行政诉讼的原告要强得多，在行政法结构中，具体行政行为相对人是处于弱势的。加之，行政机关是行政权利的主张者，而行政诉讼审查的是作为被告的行政机关所作出的具体行政行为的合法性而不是作为原告的行政相对人的具体行为的合法性。因此，行政机关必须合法地运用行政权力，而且必须在行政诉讼中向人民法院主张事实和证据，即主张自己的行政行为是合法的。

　　2、行政诉讼所要解决的是被诉具体行政行为的合法性问题而不是合理性问题。由于具体行政行为是由行政机关作出来的，行政机关行使行政管理职权掌握着必要的技术手段和工具，了解职权范围内的有关规范性文件，并享有一定的自由裁量权，为具体行政行为收集证据并作出具体行政行为理所当然的是作出具体行政行为的行政机关职责范围内的事情。所以作出具体行政行为的行政机关应当对它所做出的具体行政行为的合法性承担举证责任。