1930年，南京国民政府公布了旧土地法，在土地使用编专门规定了“房屋救济”一节。其中第一次规定了准备房屋制度，即“市内房屋应以所有房屋总数2%为准备房屋（指“随时可供租赁之房屋”）。如果准备房屋连续6个月不足房屋总数的1%，则政府可以采取下述三种救济办法：一、规定房屋标准租金，以防止随意涨租；二、减免新建房屋税款，以鼓励私人建筑房屋；三、建筑市民住宅，增加住宅供应量。为保护承租人利益，土地法还对出租人的终止契约权作了限制。除非发生下述情况，出租人不得收回房屋：（1）承租人积欠租金额，除担保现金抵偿外，达二个月以上；（2）承租人以房屋供违法法令之使用时；（3）承租人违反租赁契约；（4）房屋损害，因承租人重大过失所致，而且承租人不为相当之赔偿。[10]

　　不难发现，相比当时西方的住宅立法，旧土地法对房屋问题的干预态度明显是有所保留的，一是没有授权政府在发生屋荒的时候采用强制空屋出租、防止住宅减少等比较极端的限制私权的措施（如德国在一战期间发布的住宅缺乏救济令），[11]二是标准租金仅限于房荒时期适用。对后者，当时就有学者提出异议，认为应将房屋救济的范围放宽到和平时期：“我国土地法的目的，要使人人都得到享受土地利益的平等机会，尤宜在市地使用一章内，规定房屋使用的办法，何以本节只限于房屋缺乏时为消极的救济，而不在平时对于房屋租用制的弊害，加以积极的预防，这不能不说是土地法上一个缺憾。”[12]

　　但本文认为，揆诸当时的社会背景，特别是人们的思想意识，这一保留是无可厚非的。举例来说，在前述广州住宅问题特别严重的时候，曾有人向广东省政府建议，“严令取缔业主任意加租，并将广州市内所有之祠堂庙宇教堂等，一律没收，改为平民宫，容纳贫民居住。”这实际就是旧土地法规定的内容。广东省政府尽管也承认广州居住问题严重，“租价飞涨，日见其甚，居住问题，固急须解决”，但是却认为“该民所陈各节，多属窒碍难行，未便采择，仰广州市政府另行拟妥善办法，以资救济。”而舆论的看法则是：“其用意原甚善，而其办法则未免过于想入非非矣。”[13]可见社会上一般群众虽然憎恨房东恶意加租、随意退租，迫切期待解决住宅问题，但如果政府采取限制租金等措施主动干预，则似乎未必乐意接受。就这一点而言，中国近代社会和西方并无差别。但这一观念在抗战爆发后发生根本了改变，立法上大胆吸收了强制空屋出租等强硬限制私权的措施。这充分说明了社会发展对立法的重大影响。

　　三、抗战期间的住宅立法

　　抗战的爆发，不但加剧了房荒，更暴露了此前公布的民法和土地法的重大缺陷，迫切需要订立新的法规，以完成房屋救济的需要。同时也改变了政府和人民对于干预住宅问题的态度。

　　当时日寇轰炸毁坏了大量的房屋，房屋数量大为减少。而大批难民由战区及战区附近移向后方，亟待收容。国民政府发布《战时迁移妇孺办法》，要求各地广泛“利用庙宇、祠堂、及公共房舍或私人余屋等，为收容场所。”以及搭建大量茅屋等措施。[14]但由于难民为数太多，房屋仍旧供不应求，后方各大都市纷纷出现房荒，“不独重庆市及各省省会所在地大闹房荒，各商埠及一二等县城亦甚拥挤。”[15]其一大后果就是房租高涨，房东借机退租以牟取暴利。广大难民的居所问题处于岌岌可危的状态。

　　另一方面，在法律上却存在两大难题。一是按照民法典的规定，出租人可以依据第四百三十八条、第四百四十条、第四百四十三条第二项、第四百五十条等诉请迁让。“如果契约并无瑕疵，证据极其明确，法院虽明知迁让不易，但拘于法律，就不能为驳回之判决。纵使依同法第三百十八条之规定，准许缓期迁让，亦因拘于该条之意旨，其展缓之期间亦难过长。”[16]这对保障承租人利益无疑是极为不利的。二是“土地法虽有种种规定，惜其适用条件太严，即须准备房屋继续六个月不及百分之一，故未易引用。”[17]

　　因此，不少学者建议制定房屋租赁条例进行救济。其中以史尚宽先生的建议最为全面。首先，他主张尽速适用土地法的房屋救济条款：“就重庆而论，现虽尚无精确统计，然可推定其己合于土地法所定之条件。故市政府即应援用土地法，以限制房屋之租赁。盖房主之最可恶者，为抬高租金；如不达其目的，则下逐客之令。故关于租金定有标准，则房主无从抬其价；关于契约终止，定有限制，则房客得安其居。”其次，采纳一些“土地法所未规定，而见于外国立法例者”但“有采用之价值”的做法，“如房屋减少之防止，空屋之强制出租等。”[18]

　　1938年12月，国民政府军事委员会委员长行营公布实行了适用于“非常时期”的重庆和“迁建区”房屋租赁的《重庆市房租评定委员会处理重庆市房屋租赁暂行办法》。1940年2月10日由行政院呈准国防最高委员会改称《非常时期重庆市房屋租赁暂行办法》。1944年又颁布了《重庆市战时房屋租赁补充办法》。该办法在旧土地法和民法规定的基础上，详细规定了租金标准，并列举了出租人可以主动退租的条件，防止出租人滥用民法上的退租条款，以保障承租人利益；还减免私人建筑住宅的税收，鼓励房屋炸毁后的修缮和续租，以增加住宅供应，稳定租赁市场。这一法规成为此后有关立法的蓝本。其后，贵州省政府也“依据土地法第一六一条以下之房屋救济规定，制定单行法规，”适用于省会贵阳市。[19]但就制度设计来说，该条例除了有关房屋炸毁的规定之外，并无多少创新之处，基本上还是在土地法的框架以内打转。事实上，限制租金和退租的一大后果就是房主无利可图，不愿意出租房屋和积极修缮房屋，甚至任凭房屋倒塌。如果不采取强制空屋出租以及防止房屋减少等强制措施，则实施的效果是很不乐观的。