民国时期的住宅立法

　　一、引言

　　自1840年开放口岸通商，我国各大城市就开始出现住宅问题。[1]其中又以住房短缺、房屋租赁关系混乱、居住环境恶劣最为突出。[2]这种情形一直持续到解放初期。[3]但在清末法制改革和北洋政府时期，尚无专门的住宅立法（housing law）。而在当时的西方国家，一战中的房荒使得住宅问题得到了前所未有的重视，有关法律体系迅速完善，初步形成了以公共住房、住房合作社、住房银行和房租管制等为核心的住房保障制度。[4]南京国民政府建立之后，遵循孙中山《建国大纲》第二条的精神，确认衣、食、住、行为民生四大需要，将解决住宅问题提上了日程。从1929年到抗战之前，南京国民政府模仿西方法制，先后颁布了民法、土地法（1930年颁布，称为旧土地法），规定了买卖不破租赁、出租人对房屋适宜居住的担保责任、准备房屋、建筑市民住宅、减免新建房屋税收、标准租金、限制房东退租权等制度，以解决住宅问题。

　　抗战爆发后，鉴于房荒空前严重，而政府又无力建筑足够的房屋，国民政府将解决住宅问题的重点放在了房租管制上，先后颁布了《非常时期重庆市房屋租赁暂行办法》（1938年12月公布，后多次修订）、《战时房屋租赁条例》（1943年12月13日），除了继承土地法有关标准租金、限制退租权等规定之外，还吸收国外的法例，规定了限制个人住房数量、强制空屋出租、防止房屋减少等新的措施。当时的汪伪政府也曾颁布类似的《战时房屋租赁特别法》，以救济南京、上海等地的房荒。

　　抗战结束后，于1946年对旧土地法进行修订，吸收了战时立法的一些内容，法制史称为新土地法。在随后的动员勘乱时期，又遵循抗战时的先例，颁布了专门的《房屋租赁条例》（1947年12月1日）。1949年之后，民法和土地法在我国的台湾地区施行至今，并另行颁布了《兴建国民住宅贷款条例》（1957年）和《国民住宅条例》（1975年）。

　　本文考察了民国时期（1929—1949年）住宅立法的具体背景、法律体系和具体条文的设计、对西方法制的取舍等，[5]总结了其制度设计上的成功和不足之处，期望对这段历史有更深入的认识，对当前的住宅立法和住宅保障有所借鉴。为行文简便，以下称“南京国民政府”为“民国”。

　　二、抗战前的住宅立法

　　从清末法制改革到北洋政府时期，包括房租管制在内的住宅保障立法均未提上日程，也没有看到有关讨论。到南京国民政府时期，才先后在民法和土地法中做了相应的规定。这和当时中国城市发展、人口激增，住宅问题已经成为一个严重的社会问题有关。

　　国民政府立法委员、也是旧土地法（1946年土地法称为新土地法）的起草者吴尚鹰曾公开承认，旧土地法中的有关房屋救济条款是为应对即将发生的“房屋问题”的：“我国都市日见发达，房屋问题，当随之发生。于此全国适用之土地法，略为原则上之指导，俾各都市政府有所遵循，未尝不当。若无适当之规定，则市政当局，或不为相当之注意，于是占有房屋者，得以从中渔利，乘房屋之缺乏，以为乘火打劫之机会，影响于社会利益颇为重要。”[6]吴尚鹰的上述说明无疑也适用于此前颁布的民法。

　　实际上，根据一些历史文献，在当时（20世纪30年代）的中国，住宅问题并非如吴尚鹰所说的“即将发生”，而是相当严重了。1932年12月1日出版的《中央日报》曾用 “突飞猛进”和“一日千里之势”来描述当时广州房租的上涨：“仅以最近五年内比较，则前时足供小家庭居住之一所厅两间房，其租金不过十元；即楼一底，每月租金亦在二十元以内；倘仅赁居一房，前月租不过三数元；倘能月纳四五十元之租金，则可称为渠渠大厦。而现在则区区一小房，月租八九元；一厅两房，最低限度，非二十元不办；然此犹指旧式之平方而言耳。如为新式洋房，则其租价尚倍于是。白鸽笼式之洋楼，小小的一厅两房，月需二十余元至三十元，其他可以推见。租价狂涨，既滔滔未已，于是平民生计，乃大受打击，房租一项，竟至占全部生活费十分之二三有奇，长安不易居云云，大可为今日广州赠也。”而且，“一般房东因地价之增涨，人事之推透，对于租金，亦一起再起，其有租赁在前，租额无多，即将铺底收回，从新另租。故在今日广州市，住之一字，已成为一亟待救之重要问题。”[7]广州尚且如此，上海、天津、南京和北平自然也不会例外。

　　1929年，南京国民政府颁布了民法典债编，其中和住宅有关的主要是保护承租人的条款：买卖不破租赁（425）和出租人对房屋适宜居住的担保责任（424）。前者已经明确规定在我国1999年公布的合同法中，这里就后者稍作介绍。民法典第424条（仿照德国民法第554条）规定：“租赁物为房屋或其他供居住之处所者，如有瑕疵，危及承租人或其同居人之安全或健康时，承租人虽于订约时已知其瑕疵或已抛弃其终止契约之权利，仍得终止契约。”按照这一规定，出租人有保证出租房屋适于居住的义务。在市场条件下，出租人凭借自己的优势地位，极有可能出租不合卫生和建筑标准的房屋。这一规定可以比较有效的保护承租人的利益。正如民法典立法理由书所指出的：如果不做出这一规定，“则不特危及生命，抑且背于公秩良俗。故为保护承租人之利益计，仍得终止契约。”当时的学者也认为，这一条是出于“重视居住安全及人身健康”的考虑，“有关人类之生命或卫生，于公益上不得不如此也。”。[8]这和现在所说的保护人权是相通的。[9]但总的来说，民法典还是遵循了私法自治的原则，注重私权保护，没有采纳当时在西方已经实行的限制租金和房东退租权等严厉限制私权的管制措施。