四、完善程序制度，保障行政处罚自由裁量权的规范行使

　　程序是实现公平正义的最有效的方法。法定程序规制了行政权力，但对行政自由裁量权则仅有一些原则性的规定，如《行政处罚法》规定的公正原则和与行政处罚自由裁量权有关的陈述申辩或听证制度等。法外行使行政自由裁量权无疑具有广阔的空间，难怪有学者将规范行政自由裁量权作为行政法学的核心内容。笔者认为，行政处罚自由裁量权标准和相关制度建设不仅具有现实意义，还具有一定的行政法学意义。规范行政处罚自由裁量权的标准和相关制度并不直接具有法律意义，只是为防止行政执法机关滥用自由裁量权，背离了法律所追求的价值理想，而由执法机关内部制定行为规则进行规范管理。规范行政处罚自由裁量权应包含哪些相关制度？除了前述的行政处罚自由裁量权标准和为保障自由裁量权“全面性”要求而制定的考量有关违法情节轻重个性特征的制度外，至少还应当配以下列制度规定：

　　第一、说明理由制度。这一制度不仅包括处罚决定书应当载明对违法行为人处罚的依据和事由，还包括应当载明从轻、从重或免予处罚的自由裁量权范畴的违法情节轻重的事由。说明理由制度将与法定的陈述申辩或听证制度相配合，使行政处罚对象的权利成为实实在在的权利，也使行政执法机关听取行政处罚对象陈述申辩的义务成为实实在在的义务。虽然处罚决定书没有载明自由裁量权范畴的违法情节轻重的事由并不违法，但却可以有效地监督是否滥用了自由裁量权。

　　第二、集体评议讨论和法制机构合法性审查制度。行政处罚自由裁量权本身所具有的特性，特别是反映违法情节轻重个性特征的非标准性以及“全面性”要求所引发的考量违法情节轻重的复杂性，通过内部分权性质的集体评议讨论制度（必须规定不同观点背书）和内部法制机构合法性审查制度，使行政处罚自由裁量权的“全面性”要求得以实现。

　　第三、责任追究制度。违法行使行政权，监督方式简单明了，行政处罚对象的救济权利容易实现，但滥用行政处罚自由裁量权，不仅内部无从监督，行政处罚对象也无法救济。因此，规范行政处罚自由裁量权，必须健全过错责任追究制度。使法定程序外的规范的行政处罚自由裁量权能够得以强力执行。