其次,检察权同时具有行政权的服从性和司法权的独立性。一方面,在检察机关内部是类似于行政机关的上命下从的纵向领导关系,各国检察机关基本上都是检察一体制模式,如在德国上级检察官对下级检察官之检察事务有“填补职能”,“也就是说对下级之检查事务可以亲自处理或移交,指定其他检察官代为处理。”法国规定“检察官就检察权的行使,不得违背上司的命令。”[46]我国宪法第132条第2款亦明确规定:“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”但是在与外部、尤其是与行政机关的关系中,检察院又与法院类似,保持着自己的独立性,世界各国检察机关在整体上都独立于行政机关等其他国家机关机关。从我国宪法的规定来看,检察机关的地位、独立性与审判机关是基本相同的,如我国宪法第126条规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”第131条规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”那么行政机关对外是否也是独立的?立法机关、司法机关、行政机关作为国家机关哪个对外不是独立的?实际上,议会制下的行政机关基本上都要受议会监督,如接受议会质询和调查,向议会汇报工作、议会有权倒阁等;在总统制国家行政权的独立性要大一些(三权分立的结果),如行政机关不必向议会汇报工作、议会也无权倒阁,虽然总统可能被议会弹劾,但法官也可能被议会弹劾,因此行政权的非独立性(世界各国基本没有“行政独立”一说)主要表现在许多行政权的行使都要受制于议会,而审判权的行使则通常不受这种制约,因此法院是独立的。[47]检察院对外的独立性取决于它更像行政机关与议会的关系还是更像法院与议会的关系,答案显然是后者(至少在我国是如此)。笔者认为,司法独立应包括审判独立和检察独立,二者缺一不可,虽然审判独立在其中有更重要的位置,且审判独立的独立性较之检察独立更突出,更完整,法官独立的程度一般高于检察官(如德国“在人事任免上检察官被牢牢地控制于其行政上级手中”[48]),但检察独立仍然是存在的、必要的。法院的“审判独立”有三个层次,一是法院相对于法院外部(如行政机关、立法机关)的独立,二是法院系统内部上级法院与下级法院之间的独立,三是法官独立。[49]检察独立也应有这三个层次,虽然其第二、三层次的独立性显然不及法院,目前我国检察院的独立只具有司法独立的第一个层面(对外独立),而有的国家检察机关的独立性已经包括检察官独立,即在检察机关内部也承认检察官的独立判断和决定权,如在日本,“检察官在检察事务方面,是具有自己决定和表示国家意志的独立机构,而不是唯上司之命是从地行使检察权。”[50]“在德国,检察官行事时很少取决于上级的意旨,其独立性远远高于在行政部门工作的法务人员,更高于其他行政人员。” [51]再次,检察权同时具有行政权的国家性和司法权的中立性。与行政机关在行使职权时往往代表着国家相似,检察机关在整个公诉过程中代表的也是国家,作为原告的检察院是代表国家起诉,这与法院代表的是法律有所不同。检察机关与行政机关在某种意义上都是公益代表人,都代表国家、人民、公众这样的整体,其工作目的最终都是为了保障人权,其工作对象都是个人这样的个体(行政对象还包括法人等团体)。行政机关在行使职权的过程中要从公共利益、国家利益的角度出发依法进行管理,既要为相对人服务,又不能损害公共利益,如果相对人的个人利益与公共利益发生冲突,行政机关首先要维护的是公共利益,要严格遵守代表大多数人利益的法律,在此前提下,照顾、平衡各方面利益。检察机关作为国家公诉人在法庭上要对被告侵犯有关被害人、侵犯公共秩序的行为提出控诉,以维护受害人的利益,维护公共秩序和社会稳定,维护国家法制的尊严。检察官在法庭上是当事人一方,这种自己为当事人一方、与对方当事人相对应的角色是行政权的特点,但这种控辩双方关系是一种有第三方在场(且第三方是裁判方)的双方关系,因此实际上是一种三方关系。典型的行政关系是双方关系,即使事后出现司法救济,救济方当时也不在场;审判关系是三方关系,法院居于当事人之外的审判地位;而检察权中有的权力关系是双方关系,如检察机关自侦的案件,有的是三方关系,如法庭上的公诉,但在这种三方关系中不是自己为裁决方而是自己为当事人。此外,检察机关在行使侦查监督权、审查公安机关移送的案件时,是站在类似法院的立场,力求全面发现事实真相,对被告有利和不利的情形都要予以关注,既要听公安机关的控告,也要了解被告的辩解,不能偏听偏信,在客观听取双方意见后决定是否起诉。检察机关此时与法院一样面临着控告方(警方)和被告方,在双方面前要保持公平公正,其立场不应偏向公安机关而应该是相对中立的,这种中立性甚至要贯彻到法庭上的公诉行为中去,公诉人不能像一般诉讼中的原告那样仅仅谋取自己的利益。[52]
综上所述,检察权同时具有司法权和行政权两种权力的某些属性,但应当指出的是,检察权虽同时具有行政权的服从性和司法权的独立性,但其独立性是(或应该是)更突出的,从世界各国检察权的发展趋势以及我国司法改革的前景来看,检察官的独立性将会得到强化。同时,检察权虽同时具有行政权的国家性和司法权的中立性,但其国家性中包含了客观公正性,国家性不排斥公共利益性,相反是为了保护公共利益,不能为了国家利益牺牲客观公正性,毕竟检察机关进行的是“公”诉而非“私”诉。还有,在行政权的主动性和司法权的被动性之间,也是先有刑事案件发生、公安机关移送案件等,然后才有检察机关的公诉行为,其公诉权的主动性是以发现、接受案件的被动性为前提的。从公诉权是检察权的核心权力来看,公诉权的独立性是比其服从性更重要的,其主动性在很多时候也是以被动接受案件为前提的,其原告的国家代表性决定了“公”诉的角色定位中必然应含有公正性。
2、检察权没有行政权的管理性,而具有司法权的案件性,这一点决定了检察权是准司法权、而不是行政权或准行政权。
行政机关承担着对全社会的管理、服务职能,具有明显的组织管理性,事务庞杂,涉及面广。[53]法院仅仅承担着裁决法律纠纷的单一职能,具有明显的案件性、审判性。检察机关与被告的关系与行政机关与相对人的关系一样是双方关系,但它不是行政管理关系,检察权与案件诉讼紧密相连,至始至终都围绕着案件的发生、侦破、控诉而进行,而不像行政权那样涉及社会生活的方方面面。检察权有案件性而行政权没有,这一点使它与行政权有了质的不同而与司法权接近,并成为将其归类为准司法权的最关键因素。毕竟在国家机关的各种元素中,权力性质是核心,而组织体系(如是否独立)、工作方式(如是否主动)、角色定位(如是否中立)都是由其权力性质决定的。行政权最重要的特征是管理,司法权最重要的特征是处理案件,[54]检察权在这一点上与司法权是相似的,它们都围绕着案件而展开,离开了案件它们将无从谈起。
当然,在案件性方面,检察院与法院是有区别的,法院对案件主要是审理和判决,是典型的司法权,而检察院只具有提起诉讼、开始案件的权力,只是准司法权。检察权是刑事司法过程中的一种程序性权力,而行政权和审判权都是实体性权力,行政权是管理性的、与案件无关的实体性权力,[55]审判权是与案件和诉讼有关的实体性权力。检察权的行使是刑事诉讼的启动,启动后的审判由法官掌控,没有公诉人的启动法官将无法审判,没有法官的审判公诉人的启动将没有结果,从这个意义上说我国公安机关的侦查权、检察机关的公诉权、法院的审判权都只是“刑事司法权”的一部分,它们共同构成了完整的刑事司法权,但其中的份量各不相同,刑事审判权是刑事司法权的主干。我国公安机关拥有的刑事侦查权(不是公安机关的所有职权)实际上是带有刑事司法性质的行政权,它涉及到案件调查,具有案件性,这使它区别于一般行政权;[56]但它没有法庭诉讼性,它为法庭诉讼作准备,但不参与法庭诉讼。公检法三机关的共同特点是都具有案件性,就一个刑事案件的处理来说,公安机关是启动者,法院是终结者,检察机关居中,承上启下。