我国检察机关的性质分析
马岭
【全文】
关于检察机关的性质，各国的立法规定及学界观点都有较大分歧。[1]笔者认为，判断一个国家机关的性质应当以该机关的职权为标准，在国家机构的性质、地位、体制、职权等众多因素中，国家权力是国家机构的核心问题。因为各国家机构的权力不同，根据这些权力的特点才相应地设立了不同的组织体系，构建出不同的领导体制；同时，权力的性质不同决定了机构的性质不同（如拥有立法权的机关为立法机关，拥有司法权的机构为司法机关，拥有行政权的机构为行政机关），并由此而确立了各自不同的法律地位；也才会有各国家机构不同的工作方式（如不同的会议形式），不同的任职期限（如法官的终身制和政府首脑的限任制），等等。
如果一个国家机关有几种职权，应当以其中首要的职权为定性依据。也就是说，当一个国家机构拥有不止一个权力时（这是常态），其中最主要的、核心的权力是什么性质，基本上可以决定该机构的性质。如各国议会普遍拥有立法权、监督权、任免权、重大问题决定权等，但许多国家都将议会定性为立法机关，却很少有国家将议会定性为监督机关，因为立法是议会首要的、最基本的权力。又如各国政府拥有的众多权力中执行法律的权力是最重要、最主要的权力，但行政机关其实也有一定的立法权（如行政立法），一定的司法权（如行政复议），只是这些权力在政府中不是居于主流，因此政府仍然被定性为行政机关。
一、检察机关的性质应由公诉权的性质决定
要说明检察机关的性质，应当首先分析检察机关的职权。世界各国的检察机关其职权在法律上并不完全相同，[2]我国学术界对检察权的内涵也有争议，“‘检察权’应当是几项权力的综合称谓，其具体包括哪几项权力，理论界有三种不同的说法：（1）二权能说。此观点认为，‘中国检察权内容基本可以分为两类，一类是基于保护国家与社会公共利益的，即有限的(国家公务人员职务犯罪)侦查权、完整的(刑事、民事、行政)公诉权；另一类是为了维护法制的统一，确保司法公正的实现，即完善的(立案监督、侦查监督、不起诉、生效裁判抗诉、刑罚执行)诉讼监督权。’（2）三权能说。‘检察权包括三项权力分支，即职务犯罪侦查权、提起公诉权、诉讼监督权。’（3）四权能说。‘人民检察院在刑事诉讼中主要行使四项职权，即对刑事诉讼实行法律监督权、批准逮捕权、侦查权和公诉权。’”。[3]也有学者认为我国检察权的本质是法律监督权，检察权“最本质的特点是法律监督”。[4]但不论检察权是什么，包括多少项权力，公诉权都是世界各国检察机关共有的职权，这一点在我国不论是支持检察权是法律监督权还是反对检察权是法律监督权的学者都承认的。前者如公诉制度“是现代检察制度的核心内容”，现代各国检察制度都体现出相当的趋同性，“检察机关都毫无例外地承担了公诉的职能”。[5]公诉权“是各国检察权中共同的、基本的、最重要的权能。”[6]后者如“检察机关职权体系的核心只能是公诉权”，“检察权在本质上主要表现为公诉权”。[7]因此，在检察机关的众多权力中，公诉权应是最基本、最核心的权力，它应该成为检察机关定性的标准。[8]
一定的司法权（如行政复议），但这些权力在政府中不是居于主流的检察机关除公诉权以外的其它权力，其中有些权力有监督的功能，如批准逮捕权本身有对执行逮捕权的公安机关的监督之意；有的就是监督权，如判决执行监督权就是“检察机关对法院的生效判决是否得到正确执行以及执行法院判决场所的活动是否合法所进行的监督。”[9]但这些权力的存在及其特点都不足以证明检察机关是法律监督机关，因为它们与公诉权相比，在检察机关中的地位都相对较低，不能撇开公诉权这样的核心权力、而以非核心权力的性质为检察机关定性。即使“检察机关作为社会公益代表人，在涉及国家利益、社会利益和公民重大权益的民事、经济、行政及其他社会事务中”拥有一定的监督权，[10]这些监督权的存在也不能证明检察权就是监督权，检察机关就是法律监督机关，而只能说明检察机关“有”监督权。如果一个国家机关在它的主要职权之外还有监督权，或在其主要职权中有一定的监督成分，则不宜将该机关定性为监督机关。[11]
一个国家机关的定性还应该以该机关主要职权的独有性为准，如公诉权是检察机关特有、其他国家机关没有的权力，[12]而监督权却是许多国家机关都有的权力，有的国家机关的监督功能比检察机关更明显，所占比重更大（如议会）。检察机关并不是“专门”的法律监督机关，它的工作重点、重心不是监督而是公诉，相形之下审计机关、监察机关以及党的纪检机关才是“专门”的监督机关。因此，检察机关虽有监督权，但监督权与公诉权在检察机关中的地位相比是次要的，不宜成为为检察机关定性的标准。
有学者指出，“即使是西方单纯的公诉机关，也并不意味着就没有法律监督的职能。……西方学者也没有断然否定其检察机关不具有法律监督的职能。”[13]问题是，西方国家不否认检察机关的监督职能不等于将检察机关“定性”为法律监督机关，有的西方国家其检察机关有监督的职能（如法国），[14]但它们并没有因此将检察机关“定性”为法律监督机关，检察机关有监督权不等于检察机关的性质就是监督机关。至于说“由于西方发达国家监督法律适用的需求不像中国这样明显、这样迫切，检察机关的工作重心主要集中在公诉职能方面，所以通常将其称为公诉机关”，[15]就更说不通了。不能因为我国目前处于民主法制建设的初级阶段，就将检察机关定性为法律监督机关，那将来我们进入民主法制发达国家的行列之后，我们就会将检察机关的定性改为公诉机关吗？这么说现在将其定性为法律监督机关只是权宜之计，是初级阶段的临时定性？那么西方国家在他们最初进行民主法制建设的阶段（他们并不是直接进入发达阶段的），为什么没有将检察机关定性为法律监督机关呢？那时侯他们的国家监督法律适用的需求应该也是很明显、很迫切的，他们那时侯检察机关的工作重心为什么就可以主要集中在公诉职能方面呢？一个国家机构的作用、职能在不同的历史阶段可能会有一些差异，但其性质应该是前后一致的，不能说检察机关的性质在目前是法律监督机关，在将来是公诉机关，仅仅因为它们处于不同的历史阶段。
公诉权是检察机关的核心权力，因此检察机关的性质应当由公诉权的性质来决定，而不是由检察机关的其他职权来决定。那么，公诉权的性质是什么呢？
二、公诉权不是监督权[16]
监督权以监督主体的不同可以划分为权利监督和权力监督。前者是公民个人等私权利对公权力的监督，如我国宪法规定的公民对国家机关及其工作人员有批评建议权、申诉控告检举权等；后者是公权力对公权力的监督，如议会对政府的监督（如质询），法院对议会的监督（如违宪审查），法院对政府的监督（如行政诉讼）。因此监督主体可能是权利人，也可能是权力人，但监督对象应是权力人而不是权利人，监督主要是指监督国家权力（有时候也包括社会团体的权力）而不是监督公民权利。
1、关于权利与权力、权力与权力关系中的监督功能。首先，权力可以管理权利，而管理本身包含了监督。公民权利的行使是有界限的，滥用权利也是违法的，从这个意义上说权利也需要监督，构建国家权力的目的之一主要就是为了管理权利（也管理其它权力），[17]制裁滥用权利的行为是国家权力的职责。国家权力对权利（越界）拥有制裁权，而制裁应当是以监督为前提的，不监督怎么知道其违法，不知道其违法又怎么制裁呢？我们常常说国家有权管理公民，却不说国家有权监督公民，因为管理本身已经含盖了监督（同时管理还包括可以在监督之后决定是否制裁，而制裁是具有强制力的）。根据宪政体制的分工，这种蕴涵着监督的管理主要是通过行政机关来实现的，如在行政机关的一系列具体行政行为中，包括了对公民等私法人多方面的监督和管理：工商、税务等部门经常通过检查等手段对公民、法人和其他组织的行为是否遵守有关法律法规进行监督，行政许可作为一种间接的管理手段也包含着对申请许可人申请内容的监督（审查与核实），甚至行政奖励实际上也包含了对奖励对象有关行为的监督（审查和批准），至于行政处罚就更是一种对公民和法人及其他组织在监督基础上，发现其有违法行为而进行制裁的严厉手段（如吊销执照、罚款、责令停产停业、没收财物等）。行政机关对公民的这些监督和管理是非常广泛的，涉及公民从生到死、从摇篮到坟墓的各个方面，即为了维护公共利益，各种行政部门已经对公民的许多行为进行了有效的规范和管理，对他们是否遵守有关法律进行了多方面的监督。
