另一方面，由于我国对于环境影响报告的内容缺乏类似于美国等发达国家的有关替代方案的强制性规定，从而使得公众在环境影响评价过程中通过利益衡量进行选择的余地也是非常小的。公众只能对唯一的评价方案中提出修正意见或者加以完全否定。而事实上，一项出于经济发展需要而计划实施的规划或建设项目由公众加以完全否定的可能性是非常小的，公众无权通过对环境影响评价提出意见来影响环境影响评价的结论，况且环境影响评价的结论也只是有关行政机关进行决策的依据而已，公众意见的效力是极其有限的。
三、我国环境影响评价中的公众参与的缺陷和完善
（一）我国环境影响评价中的公众参与主体地位规定的缺位及其完善
由上文的现状分析可以发现，我国现有的法律法规中对公众参与的主体的规定，急待细化。根据世界银行的定义，环境影响评价过程中的公众参与的主体，一般应当包括直接受影响的人群、受影响团体的公共代表和其他感兴趣的团体。[4] 有学者认为，在实践中，在环境影响评价中主要应考虑的公众参与者包括：(1)受建设项目直接影响并住在项目建设地点附近的人们。表现在空间距离上，即生活在某个项目周围的人，很可能受到噪音、臭味、灰尘、搬迁威胁的人等等。(2)生态保护主义者和希望保证使开发与环境的需要尽量有效结合的生态学家，这些人愿意为环境保护提供相当大的财政开支；（3)在拟议行动实施后将获益的工商业开发者；表现在经济利益上，则可能因项目建设而获得工作或在竞争中获益或者相反的团体。(4)一般公众中享受高水平生活的那部分人，拟议项目可能影响到那些地区的环境的使用者，包括垂钓、狩猎者，徒步旅行者等。另外，还有将拟议项目看作是对地方社区传统和文化的威胁的人，他们会对项目感兴趣，因为在一个区域一下子涌入大批项目建设者或者项目建设，可能导致该地区人口的长期增长，会对这个社区产生正或负效应。[5]
笔者认为，环境影响评价中的公众参与主体应该包括以下几类：
1、受到或者可能受到影响的居民。20世纪90年代之后，受到国际金融组织特别是世界银行和亚洲开发银行潮流的推动，我国开始注意在项目的环境影响评价中引进公众参与，特别是受影响居民的参与。一般来说，直接受建设项目影响的通常是项目所在地的居民。由于他们生活在建设项目的选址地点或者与建设项目邻近，建设项目与他们有着直接的利害关系。其中，公众的代表性是影响环境影响评价中公众参与有效性的重要因素。作为公众参与的代表人除了应具有一定的群众基础，能够代表某层面居民的利益外，还应具有环境保护的基本常识并自愿为公众服务，同时具备一定的调查研究、分析问题和语言表达能力。
2、环境非政府组织。非政府组织作为民间组织是“公众”的集合体，在环境保护领域，环境非政府组织具有联系公众与政府之间关系的桥梁和纽带作用，各国以及国际社会特别是国际金融组织均十分重视非政府组织参与环境影响评价。我国在《
环境影响评价法》中规定建设项目的环境影响评价应征求“有关单位、专家和公众的意见”，根据上述分析，这里对“有关单位”的理解应当包括非政府组织。实际上，我国现有环境保护地方性社团和单位内部社团100多个，这些地方性和单位内部社会团体遍布全国。鉴于公众单独参与环保事务能力的局限性和非政府组织的作用越来越大，应使环境非政府组织作为单独的参与主体存在，以有效地发挥公众参与环境影响评价的作用。
