权力架构要合理化

　　基于以上对村民自治基本原则的完整理解，我们认为村民自治在本质上应定性为一种经过程序合理化的直接民主制度。目前的修订草案体现出对村民自治权力架构设计的较大兴趣，有两点动向值得关注：一是修订草案关于村民会议和村民代表会议的法律关系的规定，这涉及村民自治民主权力的核心载体问题；二是增设村务监督机构的问题。

　　第一个问题涉及村民自治权力架构的核心内容。修订草案坚持了村民会议的最高地位并适当扩展其权力清单，值得肯定。村民代表会议则是村民自治实践中对以村委会为载体的“行政主导”和以村民会议为载体的“直接民主”进行协调的产物，是效率和原则的结合。尽管村民代表会议在法律上是“按需设立”，但实践中基于所谓的村民会议开会难（很多是人为将村委会设在自然村之上，以及大规模合村并组带来的），大多数行政村设立了村民代表会议，并有取“村民会议”而代之的趋势。这涉及到到底将村民自治作为一种直接民主还是一种代议民主来建设的原则性问题。我们认为，目前对于村民自治的直接民主性质并无异议，重要的是如何通过合理分权及程序安排实现合理化。任何实践性制度的设计必须兼顾原则的纯粹性和具体制度的效率性，村民自治中的村民会议和村民代表会议应采取“有重点的兼顾”论：以村民会议为原则和重点，不能通过粗放的“行政规划”及简单的“一次性授权”来挤压直接民主空间，架空直接权力领域，而是应该保障村民会议在召集程序、议题重要性及协商理性方面的优先地位，使之对最为重大之村级事务具有直接决策的权力；将实践中发展起来的村民代表会议作为直接民主原则下的重要功能部分对待，通过清晰、有限而可收回的授权安排，使之承担日常性的村级重要事务决策。村民代表会议和村民会议各按其份，才能协调好村民自治中的精英与大众的不同作用。事实上，今天单独依赖哪一方都有可能达不成善治的效果。精英治村，一定是要为村民负责的精英来治村才行，怎样产生并维持这样的精英，选举的办法过于生硬，也容易被利用，终究不能完全依赖。普通村民治村也不是完全可行，必须要有精英的示范和带动作用才行，专业化的工作也只能委托精英去完成。

　　此外，关于村民自治的权力架构还存在一个具体问题，即是否需要增设村务监督机构。草案第29条规定应增设此类机构，负责村民民主理财和村务公开等制度的落实，其成员应当具备财会、管理知识，并由村民选举产生。我们认为这一制度设计并不必要，理由有三：首先，这一设计与村民会议/村民代表会议之监督职能重复，叠床架屋，虚耗制度资源；其次，村民会议/村民代表会议为村民自治权力架构强化的重点，其监督职能应予以开发；专业监督人才不可能在每个村都能落实，需要专业监督才能的监督需求也不一定在每个村庄都存在，监督需求可通过村民会议/村民代表会议决议设立临时监督小组或外聘专业机构来满足。