三、公民权利决定公共权力原则

　　我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民”，因此公民权利决定公共权力原则是当代我国宪政制度的必然要求。

　　那么，该原则在中央与地方关系的问题中是如何体现的？第一，无论是中央政府还是地方政府，其权力的直接依据都源于宪法，都只能在宪法和法律规定的范围内行使，从而形成公民权利与国家权力有效的宪政模式。宪法规范代表着全国人民的整体利益（即“公民权利”），法律则是对宪法基本规定的具体化。因此，依据宪法和法律所行使的权力，归根结底都是公民权利的授予，其具体运行也就只能在公民权利所容许的范围之内展开。第二，中央与地方关系的动态发展实际上是一种公共权力为了最大限度地实现公民权利而启动的对于其内部均衡机制的判断与调谐。中央权力的行使代表全国人民的利益，地方权力的行使除了代表全国人民的利益还代表本地人民对于利益实现的特殊需求。因此，中央权力与地方权力的的“博弈”实际上就是如何解决在保障全国人民利益良好实现的同时照顾特定地方人民利益的问题的过程。第三，中央权力和地方权力的消长与制衡要以公民权利的最大化实现为基本前提。即中央与地方权力关系的调整的唯一目的应当是公民权利整体即将在这次调整中获得更大的张扬或更为有利的保障。第四，中央与地方权力的矛盾应当以公民权利作为核心的评价标准和解决机制。①对这一矛盾加以评价的标准在于谁者代表了多数人的利益或是更为根本的人民利益；②解决矛盾的指导思想、方式选择、程序路径、效果评估等一系列问题也应当围绕“人民利益”这一核心概念而展开。

　　另外需要强调的是，中央的意志源于全国人民，地方的意志则很大程度上源于本地的人民。整体公民权利和局部公民权利在性质和内涵上完全一致，但却并不能在任何时候都实现完全的契合，这往往也成为中央与地方之间紧张关系的关键所在。这种不一致性如何消解？目前尚无定论。但在笔者看来，“以整体公民利益优位为原则、以兼顾局部公民利益为补充”是一种较为理性的定位选择。

　　四、充分调动地方积极性的原则

　　1956年4月，毛泽东在《论十大关系》中就指出了调动地方积极性的重要意义。[4] 31-32从表面上看，调动地方积极性和第一个原则中对“灵活性”的要求相似，但两者还是存在着质的不同。①手段的灵活性是调动地方积极性的途径之一，但并不是唯一的实现进路。除了在对待中央与地方关系问题上的灵活性之外，照顾地方的特殊需求、赋予地方更为宽松的权力运行环境、对地方权力产生的积极效果给予肯定、嘉奖和推广等，都可以成为调动地方积极性的具体实践方式。②调动地方的积极性只是贯彻灵活性要求的目标之一，但并非全部。除调动地方的积极性之外，提高中央政策的落实效果、加强国家政策对不同地方不同情况的适应性、减少中央意志在逐级下达过程中的失真与阻力等等也都是贯彻灵活性原则的目的。