其次,土地发展权归土地所有者拥有,土地使用人要想得到土地发展权,向原土地所有者购买。这样,土地收益的涨价部分归农民所得,农民有利可得,自然会配合土地资源整理等有关活动。但这相对政府而言,一方面没有分享到土地增值部分的收益,另一方面,人们受利益驱使难免出现土地使用混乱现象,个体目标和国家目标难以一致,无疑会增加政府的管理成本,从政府角度来说,没有达到效率最优。
通过以上两点分析，土地发展权归属于国家或者土地所有者各有利弊。但是，产权制度是一种基础性的经济制度,不仅对经济效率有重要影响,而且又构成了市场制度以及其他许多制度安排的基础。土地发展权是土地财产权中的重要组成部分,笔者认为,土地发展权归属于土地所有者更有利于土地市场的运转和土地资源的有效配置。同时，考虑到我国目前个体农户的短视性和集体所有者的虚置等因素,政府作为管理者应运用相应的手段进行引导,如对土地整理后转作非农的,应征收税收等方式,从而避免因暂时的利益而使耕地流失。
2、土地发展权是土地所有权人参与社会利益分配的依据
各种生产要素参与分配根据在于生产关系,在法律上表现为产权关系；生产要素参与收入分配是要素所有权或产权在现实上、经济上的实行形式,是体现所有制关系或产权关系的利益关系所必须具有的经济上的实现形式。所以,财产权利是分配的前提条件和经济依据。[37]就土地增值利益的分配来讲，我国目前的土地权利体系无法为农民集体提供参与土地增值利益分配的权利基础，创立土地发展权并将之归属于土地所有权人之后，农民集体作为农地的所有人当然的享有土地发展权，土地发展权的实现便是对土地增值利益的分享。
（四）我国土地发展权的实现
土地发展权归属的确定是土地发展权实现的基础。在土地发展权归国家所有的国家，如英国，土地发展权的实现表现为国家通过征收土地开发税（相当于国家移转土地发展权）获取土地增值收益。在土地发展权归属于土地所有者的国家，如美国，土地发展权的实现主要由市场主导，辅之以国家的监督管理。至于我国的土地发展权如何实现，有的学者基于土地发展权归属于国家主张由国家进行土地发展权的配置；有的学者主张建立土地发展权市场，实行土地发展权移转制度。笔者认为，土地发展权该如何实现，应当在确定土地发展权归属于土地所有人的基础上，依照我国的国情，借鉴国外土地发展权制度，实现土地发展权制度的本土化。
1、土地发展权移转和国家购买土地发展权相结合
英国建立在土地发展权国有化基础之上实行土地发展权的国家移转制度，即所有土地开发者都必须从国家那里购买发展权。英国将土地发展权统一收归国有，并且由国家出售发展权的模式，遭到了许多大地主的抵制，造成了土地市场的一度低迷。后来，英国保守党执政时期，废除了工党制定的土地发展权国有化制度，将土地发展税降低至60%。我国的土地发展权如前所述，应当归属于土地所有权者，因此不宜仿照英国由国家移转土地发展权的做法。
我国应当借鉴美国的经验，采取国家购买发展权和发展权移转两种模式，其中应当以发展权移转为主，辅之以国家购买发展权。因为发展权移转利用市场机制实现对限制发展地区的补偿，既减少了政府的财政负担又实现了发展权益的均衡。但是，发展权移转以建立成熟的土地发展权市场为基础，并且要求发展权市场主体（限制发展地区和可发展地区的土地所有者）相互毗邻。在发展权市场难以建立的情况下，要实现农地、环境敏感地带以及历史古迹保护等公共目的，就需要国家购买发展权。
2、土地发展权的本土化
生产资料的社会主义公有制是我国最大的国情。共同富裕是社会主义国家的共同目标。《
中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出：“坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，加强收入分配宏观调节，在经济发展的基础上，更加注重社会公平，着力提高低收入者收入水平，逐步扩大中等收入者比重，有效调节过高收入，坚决取缔非法收入，促进共同富裕。”[38]“十一五”规划指出：“要正确反映和兼顾不同方面群众的利益，正确处理人民内部矛盾和其他社会矛盾，妥善协调各方面的利益关系，采取积极有效措施，缩小收入差距，扩大社会保障，使人民群众享受基本的经济公平。特别要高度重视调整国民收入分配格局，解决地区之间和部分社会成员收入差距过大问题”。[39]“十一五”规划从多个角度论证了如何促进共同富裕和社会和谐，特别强调实现社会公平的重要性，使全体人民共享改革发展成果。
我国将来之社会,如果存在收入差距过大的城乡差异，存在少数利益同盟与广大农民利益“拔河”现象，存在严重贫富差别的话，就不会成为社会主义和谐社会，不会成为广大农民满意的社会，也不会成为符合广大人民根本利益的社会。[40]因此，我国在引入土地发展权制度的同时，要结合我国的国情，注意社会发展利益的平均分配。
美国的土地发展权移转制度和国家购买发展权制度是建立在资本主义的土地私有制基础之上的。土地发展权移转（TDR）和国家购买土地发展权（PDR）只是对发展受限制地区的土地所有者进行补偿，而没有对社会进行补偿的功能。也就是说，美国的土地发展权制度仅仅是平衡了发展受限制地区和可发展地区之间的利益，而没有实现社会经济发展利益在全社会中的公平分配。
