“规则之失”与“规则之治”
余凌云
【全文】
温家宝总理重要讲话之后，我们将加快脚步，继续追逐法治梦想，把法治口号变成实在的行动。我们可以凭依哪些可供着力的抓手呢？让我们先观察一下自1979年以来我国法治建设的三条主要路径，或许我们可以从中梳理出点什么来。
第一条进路是围绕着《行政诉讼法》的实施与完善，建立和加强司法对行政权的监控机制。这是以司法为立场的法治进路。从1989年《行政诉讼法》颁布之后，行政法的立法活动、理论研究、审判实践都进入了快速发展期，立法的总量和学术成果的数量都成倍增长。《行政诉讼法》的颁布与实施，的确成为了行政法发展的一个重要“分水岭”。
但是，在崇尚行政主导和实行“政府推进型”的社会中，法院在社会政治结构和宪政体制中的角色和地位，决定了这条进路的推动能力是有限的。行政诉讼实践一再表明，法院的审查能力和救济效果与法规范的明晰程度成正比，法规范越完善、详尽，法院审查的能力越强。在立法趋于空洞化的现实中，司法控制导向的路径很大程度上就必须依靠行政规则来补强。
第二条是强化正当程序的观念，把行政法制建设的重点放在程序建设上。1989年之后行政法领域的重要立法，从《行政诉讼法》（1989年）、《国家赔偿法》（1994年）、《行政处罚法》（1996年）、《行政复议法》（1999年）到《行政许可法》（2003年），无不是（或者主要是）程序法。尤其是1996年《行政处罚法》形成了一个顶峰。我们也在践行着JusticeFrankfurter所说的——“自由的历史，很多程度上就是程序保障的历史”
