在我国目前的行政诉讼体制下，一般认为对行政法规和规章提起的诉讼不属于人民法院的受案范围。《行政诉讼法》第12条规定：“人民法院不受理对下列事项提起的诉讼：……（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令……。”从该条的规定来看，《行政诉讼法》是将作为法律条文和立法结果的行政法规和规章排除出人民法院的受案范围，而对行政法规和规章制定的过程是否也排除出去，如公民能否以起草单位为被告，要求起草单位履行听取公民意见的义务，举行听证会等，则没有作出明确的规定。

　　行政法规和规章属于抽象行政行为，所谓抽象行政行为，是指行政机关对不特定的人和事制定普遍适用的行为规则的行为。[20]因此，所谓抽象行政行为是因其行为在结果上的抽象性而得其名，而其行为过程则是由若干具体的环节和步骤构成的。就各环节和步骤而言，其实是制定行政法律规范的行为，与具体行为无异。而几乎在行政立法的每一个过程当中，法律都规定了公民有参与的权利，那么如果公民不对行政法规或者规章本身提起诉讼，而是针对立法过程中的某一个环节，认为在立法中自己的参与权没有得到保障而起诉，人民法院是否应当受理，则是一个应当考虑的问题。如果一概地将抽象行政行为排除在行政诉讼之外，公民对行政立法的参与权就无法得到司法救济，这与民主社会的发展潮流和法治国家的理念是不相适应的。因此，从公民参与的角度出发，扩大行政诉讼的受案范围，将行政立法纳入到行政诉讼范围内，以保证行政立法的民主性，是必然的发展趋势。

　　将行政立法纳入行政诉讼的受案范围，也需要人民法院对行政立法拥有审查权来支撑。就目前而言，将所有的行政立法都纳入到行政诉讼也是不现实的，最终的目标需要分阶段逐步推进，现实可行的措施是先将规章纳入受案范围。《行政诉讼法》第53条规定人民法院在审理行政案件时“参照”规章，实际上已经赋予了人民法院对规章进行附带审查的权力。参照是指人民法院在审理行政案件时，对合法的规章可以作为衡量行政行为是否合法的标准，对不合法的规章则不承认其效力。在这里“参照”有两层含义，第一，审查规章的合法性；第二，根据审查情况决定是否适用。很明显，这种“参照”在本质上是一种司法审查，只不过与对一般行政行为的审查有所不同。这种不同表现在：第一，审查不由行政相对人提起诉讼而直接产生，而是在审理过程中产生；第二，人民法院认定规章违法后，可不承认其效力，但无权撤销。必要时只能送请有关部门作出解释或予以撤销。由此可以看出，在目前情况下，将规章及其制定程序纳入行政诉讼中，是有其现实基础的。

　　就审查内容而言，人民法院有权审查规章形式和程序的合法性、内容的合法性和合理性。“个案性的规章最低限度必须符合下列条件，才能有效成立：（1）必须遵守行政规章制定程序；（2）必须具有制定规章的权力；（3）不得违反宪法、法律和法规的规定；（4）规章的内容必须合理。”[21]其中，法院应当对规章制定程序中的公民参与进行审查，并将之作为判断规章效力的一个标准。

　　公民就其参与权提起诉讼时，则存在原告资格的确定问题。有关参与权的诉讼的原告资格应当以有权参与规章为标准。是否有参与权，首先以法律法规的规定来判断。如《工会法》第33条第1款规定：“国家机关在组织起草或者修改直接涉及职工切身利益的法律、法规、规章时，应当听取工会意见。”如果在制定规章时没有听取工会的意见，工会即可作为原告起诉。如果法律法规只对公民参与作出原则性、抽象性的规定，则可根据与该立法是否有直接利害关系来判断。当所制定的规章涉及到某个行业、部门利益的，该行业、部门中的利益相关者，如各种社团组织、公民个人都有权参与立法，都具有原告资格。在确定原告资格的同时，法院还应注意控制原告的规模，从中选出具有代表性的组织或个人参加诉讼。一般来说，各种行业组织、社会团体往往能够代表一个行业或者社会某一方面的利益要求，可以作为原告。同时，还应当从提起诉讼的公民中选择适当代表参加诉讼。