这样的规定至少存在以下几个问题：

　　第一，赋予了行政立法机关过多的自由裁量权。听证在起草单位和法制机构认为有必要时方可举行，没有规定公民有申请举行听证的权利，使得公民通过听证参与行政立法的权利无法得到保障。

　　第二，听证适用的范围过于狭窄，一是在起草单位认为必要的时候，二是在行政立法涉及到公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的时候，才有可能举行听证会。而且对于什么是“切身利益”、什么是“重大意见分歧”并没有确切的界定。

　　第三，听证程序的规定过于简单。行政法规制定程序中，没有关于听证程序的规定。规章制定程序的听证程序包括：（1）听证会公开举行，起草单位应当在举行听证会的30日前公布听证会的时间、地点和内容；（2）参加听证会的有关机关、组织和公民对起草的规章，有权提问和发表意见；（3）听证会应当制作笔录，如实记录发言人的主要观点和理由；（4）起草单位应当认真研究听证会反映的各种意见，起草的规章在报送审查时，应当说明对听证会意见的处理情况及其理由。这样的规定至少存在以下问题：首先，由起草单位作为听证的组织者，有欠公允；其次，没有规定听证当事人的范围、产生机制和规模；再次，没有规定听证笔录的效力；最后，对听证程序应作灵活性的规定。听证是一个复杂精巧的过程，不同的立法事项由于其难度不同、与公民利害关系程度的不同，如果均采用严格的听证程序，可能会耗费过多的时间、精力。因此，国外在正式听证的基础上将非正式听证引入行政立法程序，公民参与采用书面表达、口头表达和有限度的口头辩论等方式，既扩大了公民参与的程度，同时保证了行政立法的效率。[11]而我国对听证程序的规定过于单一，在公民参与程度逐步提高的情况下，则可能出现立法效率低下的弊端。

　　三、公民参与机制的完善

　　公民参与完善的程度是行政立法民主化程度的体现，而公民参与同时又是一个系统的工程，它有赖于公民参与意识的养成，也依赖于社会利益的分化，形成多元的利益结构。可以说，民主的基础在于利益的形成。而从法律制度的角度出发，建立良好的参与制度，则能够对公民参与起到积极地推进和保障作用。

　　（一）完善行政立法程序的法律制度

　　立法法对行政立法程序只作出了原则性的规定，行政立法程序主要通过行政法规来规定。由行政机关制定自己外部行政行为的程序的作法，是与“自然公正”的原则相违背的。在“自然公正”原则之下，行政机关的设置、职权和行政程序都应当由法律确定。如果行政程序由行政机关规定，行政机关则很容易从管理者的角度出发，片面强调行政效率，忽视程序公正，忽视公民参与。因此，各国对行政立法的程序的规定主要通过制定统一的《行政程序法》，并由议会在个别的授权法中提出特殊的程序要求，其中以美国最为典型。美国行政法规的制定，主要依照国会制定的《联邦行政程序法》的相关条款，大多采用非正式程序，即通告和评论程序，一般情况下无需进行审判型的口头听证程序。“然而有时法律在授权行政机关制定法规时，同时规定行政机关必须采取审判型的听证程序，以听证所认定的事实作为制定法规的唯一根据。”[12]这时国会要求行政机关采用严格的程序制定行政法规，以加强公民参与的程度。

　　根据国外的经验，并结合我国目前的立法实际，要完善行政立法程序，增强行政立法中的公民参与，应当提升行政立法程序规定的立法层次。一方面由全国人大制定统一的《行政程序法》，将行政立法程序纳入到行政程序法中，明确规定公民参与的基本权利。另一方面，在授权立法中，针对涉及公民重大权利义务的事项，授权机关应当对行政立法的程序作出规定，赋予公民参与更多的机会，要求行政立法机关通过举行的听证会等形式，听取公民意见，并依照听证内容立法。

　　在新的行政程序法中，应当克服目前行政立法程序中公民参与所表现出来的缺陷。首先，应当将民主化作为行政立法的目标价值之一，把公民参与作为一个基本的立法原则。在此原则之下，行政立法的程序应当以公民参与为核心来设计，在行政立法的各个阶段和环节，公民都有参与的权利。其中公民首先享有的是行政立法的动议权。作为公民的一种权利，行政立法机关应当对公民参与承担相应的义务，在行政立法机关没有履行该义务时，就应当承担一定的责任。如果具体的行政立法过程中缺乏公民参与这一法定程序，则会因该程序瑕疵而不能生效。而且有必要对行政立法机关的自由裁量权进行限制，明确规定公民参与的条件，在法律条文中尽量避免采用“可以”等词汇，使公民参与对行政立法机关成为义务性的规定。