（2）规章审查过程中的公民参与

　　审查阶段的公民参与表现为：第一，组织、专家提出意见。法制机构应当将规章送审稿或规章送审稿涉及的主要问题发送有关机关、组织和专家征求意见（第二十条）。第二，调查研究听取意见。法制机构应当就规章送审稿涉及的主要问题，深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见（第二十一条）。第三，有关单位、专家的意见。法制机构对规章送审稿涉及的重大问题，应当召开有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证（第二十二条）。第四，法制机构向社会公布或举行听证会。起草单位应当向社会公布规章送审稿或举行听证会而没有公布或举行的，法制机构经本部门或本级人们政府批准，可以向社会公布或举行听证会（第二十三条）。公民参与的效力表现为：如果起草单位未将汇总的意见、听证会笔录、调研报告等材料报送审查时，法制机构可以缓办或者将规章送审稿退回起草单位。

　　另外，该《条例》第35条规定，社会团体、企业事业单位、公民认为规章同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院出面提出审查的建议，由国务院法制机构研究处理。

　　（二）公民参与中存在的问题

　　两个《条例》对公民参与的各个方面作出了规定，无疑是一个巨大的进步，但同时也应当看到，条例对公民参与的规定仍存在着诸多问题。主要表现在：

　　1.公民参与没有作为行政立法程序的一个基本原则。

　　两个条例在其第一章总论中将精简、统一、效能，职权与职责相统一，条文准确、简洁，内容明确、具体、具有可操作性作为行政立法程序的原则，而体现立法程序民主化、保证和提高立法质量的公民参与没有被列为基本原则，这反映出在行政立法程序的价值取向上仍侧重对效率的强调，而对增强立法公正以实现法的正当性的民主价值的关注较少，这与立法程序乃至整个行政程序的发展趋势不符。

　　2.公民不具有对行政立法的动议权

　　动议权是指公民向有关行政立法机关提出某项行政立法要求、对某项行政立法进行修改和废止的权利。有些国家在其法律中规定了公民的立法动议权。如日本国宪法第16条规定：“任何人对于有关损害的救济，公务员的罢免，法律、命令或规则的制定、修改或废除，都有和平请愿的权利，任何人不因进行此种请愿而受不同待遇”。其中的“命令”是指由内阁制定发布的政令、总理府制定发布的府令和由各省制定发布的省令，相当于我国的行政法规和部委规章。法国的咨询机构不仅针对被咨询的行政立法问题提出意见，在许多的情况下还可以积极地提出立法建议。这类建议权也可以认为是属行政立法动议权权。[8]

　　民主化的行政立法要求公民能够参与到立项、起草和审查的各个阶段，但两个《条例》分别规定“国务院有关部门认为需要制定行政法规”、“国务院部门内设机构或者其他机构认为需要制定部门规章”时，应当向有关部门报请立项。从该规定来看，在行政立法的立项或者准备阶段，公民并没有参与的权利，亦即公民没有行政立法的动议权。行政立法的动议权表现为公民对于行政法规或规章的制定、修改的建议权，是公民参与行政立法的第一环节。公民可以通过其立法动议来启动立法程序，是公民表达其意志和利益的一种积极手段。尤其是在目前情况下，我国行政立法的一个事实状况是决定立法命运的程序前移，即一个法案只要能够被立项，基本上就能最终通过表决而成为行政法规或者规章。而在这个阶段缺少了公民参与，行政立法的民主化就会大打折扣。

　　3.行政立法中的职权主义严重，公民参与处于被动的地位。这主要表现在：

　　（1）行政立法机关决定着公民参与的形式和程度。

　　从两个《条例》的规定来看，大量使用了“可以”之类的词语，赋予了行政立法机关相当的自由裁量权。这样，公民参与取决于行政立法机关的主动性和自觉性，公民对行政立法的各种形式的参与都依赖于行政机关的启动和组织，公民一般没有主动参与到行政立法过程中的权利。

　　（2）行政立法机关对公民参与所负的义务缺乏法律责任的规定。

　　公民参与是公民的一种权利，同时是行政立法机关的义务。当行政立法机关没有很好的履行其义务时，应当承担相应的责任。这总责任既可以表现为对有关行政立法人员的责任规定，也可以表现为对行政立法进度的影响。但无论是《立法法》还是国务院的两个《条例》都没有关于“罚则”的规定，实际上使行政立法机关无需为公民参与承担责任，并使公民参与的后果处于不明确和不稳定的状态。这也从另一方面说明了我国行政立法更注重于对效率的追求。