二、我国行政立法程序中的公民参与

　　行政立法中的公众参与应包括公民的立法动议、对实际立法的参与和请求对行政立法进行审查等方面。公民参与是行政立法取得社会合法性的前提，也是实现行政民主化的重要方面。而我国现行的行政立法体制下的公众参与远不能达到这些要求，存在许多需要完善的地方。

　　（一）我国行政立法程序中的关于公民参与的规定

　　在我国行政立法程序中，已经开始重视到公民参与的积极作用，并在法律法规中作出了规定。《中华人民共和国立法法》第五十八条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”该条规定使公民对行政立法的参与有了法律上的保障。而从2002年1月1日起施行的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》则以行政法规的形式，对行政立法中的公民参与作了更为详细的规定。以下就《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》的规定对公民参与进行分析。

　　1.行政法规制定过程中的公民参与

　　（1）行政法规起草过程中的公民参与

　　起草过程中公民参与的表现为：提出意见。《行政法规制定程序条例》第十二条规定：“起草行政法规，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。公民参与的形式为座谈会、论证会、听证会等。公民参与的效力表现为：起草部门要对有关机关、组织和公民的意见作出说明（第十六条第二款）；国务院法制机构审查起草部门是否正确处理有关机关、组织和公民对送审稿主要问题的意见（第十七条第二款第四项）。但在该条例中没有指明起草部门不听取公民意见的应负的法律责任。

　　（2）行政法规审查过程中的参与

　　针对送审稿，条例也规定了一系列的参与，表现为：第一，听取有关组织、专家的意见。国务院法制机构应当将送审稿或送审稿涉及的主要问题发送有关组织和专家征求意见（第十九条第一款）。第二，向社会公布，征求意见。对于重要的送审稿，报经国务院同意，国务院法制机构向社会公布，征求意见（第十九条第二款）。但是，该《条例》并没有对“重要”的含义没有作出解释。第三，国务院法制机构调查研究听取意见。国务院法制机构应当就送审稿涉及的主要问题，深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见（第二十条）。但该《条例》也没有对“主要问题”的含义作出解释。第四，座谈会、论证会。送审稿涉及的重大、疑难问题的，国务院法制机构应当召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会、听取意见，研究论证（第二十一条）。这里同样也没有对“重大、疑难问题”的含义作出解释。第五，听证会。送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的，国务院法制机构可以举行听证会，听取有关机关、组织、和公民的意见（第二十二条）。对于“切身利益”的含义，《条例》也未进行解释。对于公民参与的效力，《条例》第二十四条规定：国务院法制机构应当认真研究各方面的意见，与起草部门协商后，对送审稿进行修改，形成行政法规草案和对草案的说明。

　　对于公民是否有权对行政法规提请有关机关进行审查，该《条例》未作规定。

　　2.规章制定程序中的公民参与

　　（1）规章起草过程中的公民参与

　　公民参与表现为：第一，专家、组织起草。《规章制定程序条例》第十三条第四款规定，起草规章可以邀请有关专家、组织参加，也可以委托有关专家、组织起草。但该《条例》未规定在什么情况下可以或不可以邀请或委托有关专家和组织参与起草。第二，调查研究，听取意见。起草规章，应当深入调查，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织或者公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式（第十四条）。第三，征求社会意见或举行听证会。直接涉及公民、法人或其他组织切身利益，有关机关组织或公民对其有重大意见分歧，应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以举行听证会（第十五条）。但缺乏对“切身利益”和“重大意见分歧”的解释，且向社会公布的条件过于严格。公民参与的效力表现在：起草单位应当认真研究听证会反映的各种意见，起草的规章在报送审查时，应当说明对听证会意见的处理情况及其理由（第十五条第四项）；起草单位应当将规章送审稿及其说明、对规章送审稿主要问题的不同意见和其他有关材料按规定报送审查。其他有关材料包括汇总的意见、听证会笔录、调研报告、国内外有关立法资料等（第十七条）；法制机构对起草单位是否正确处理有关机关、组织和公民对规章送审稿主要问题的意见进行审查（第十八条第二款第三项）。