一、公民参与与行政立法的民主化

　　（一）现代行政的民主性

　　长期以来，人们对民主的理解主要集中于政治领域，即通常所理解的代议制下的民主政治，它局限于民意代表、政府官员的选拔和监督上，而公民在政治活动中的参与是政治民主的重要标志。公民的政治参与主要表现在选举中，公民通过选举程序选出政治人物，同时保留着对政治人物的监督和控制的权利，例如罢免等权利，并没有因为选举而委托给政治人物，仍然保留在公民手中。因此，塞缪尔·亨廷顿认为，“现代政体区别于传统政体的关键乃在其政治意识和政治介入的幅度。发达的现代政体区别于发达的传统政体的关键乃在其政治制度的性质。传统政体的制度只需要组织社会上少数人的参与，而现代政体却必须组织广大民众的参与。” [1]因此，在政治领域，公民参与在一定程度上是其民主程度的标志。但是，长期以来，民主就仅仅意味着参与普选，选出代表组成政府，而在行政领域，对政府成立之后所制定的各种行政法规、行政规章以及其他的行政决定中，公民却没有参与的机会。因此萨托利指出：“我们在什么时候能发现‘统治的人民’，发现影响统治或担当着统治角色的‘民’呢？答案是：在选举的时候……因为在民主过程正是集中体现在选举和选举行为之中。首先，选举证实了共识，并赶走了冒充的或骗来的共识。不过我们也要记住，选举是一种无连续性的初级行为，在各次选举之间，人民的权力基本上一直处于休眠期，大规模选举中的选择同具体的政府决策之间，也存在着巨大的断裂带（姑且不论它们之间的矛盾）”。[2]在这种情况下，如何将公民从“休眠着的民主”中唤醒，实现行政领域的民主，逐渐引起人们的重视。

　　“民主已经成为当今时代政治合法性的基本标准”[3]在这一时代背景下，公共行政只有建立在民主的基础上，吸引公民参与到公共行政当中，加强政府与公民之间的交流，才能维护、增进政府权威及其合法性，从而达到更高的治理水平。而治理理论认为，“善治的本质就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”[4]

　　（二）公民参与是实现行政民主的重要途径

　　对行政民主的研究是与公民参与联系在一起的。随着政治体制的发展和公民意识的觉醒，公民政治参与无论在主观还是在客观上都达到了一个新阶段。公民参与不仅在于政治人物的产生，还在于各种行政行为，尤其是行政立法这种深刻影响公民的过程能体现出公民意志和利益的要求，因为“凡生活受到某项决策影响的人，就应该参与那些决策的制定过程。”[5]这种“共同参与民主制”的发展体现了现代行政民主化的发展趋势，是“代议民主制”的补充而成为一种新的民主形式，它反映了人们开始对行政领域的民主以极大的关注，对传统的“政治可以民主化，行政必须集权化”的观点进行修正，强调公民参与是行政民主化的核心内容。而当代行政民主化的实质是大力发展直接民主，直接民主必须通过公民广泛深入的行政参与才能实现。[6]因此，公民参与行政的程度在一定意义上决定了行政民主化实现的程度。

　　这种民主化的要求反映在行政立法上，即表现为公民对行政立法的广泛参与。一方面要求公民能够在行政立法的各个环节表达其意志和利益，另一方面要求公民的表达在立法结构上得到体现，即公民参与能够影响到行政立法的作出，产生相当的法律效力。如果不能产生法律效力，公民参与则纯粹成为形式和点缀。同时行政立法机关还应当对公民参与承担相应的法律责任。

　　公民参与也是行政立法本身的需求：第一，行政立法需要通过公民参与为其提供专业性、技术性的支持。行政机关多通才而少专才，对专业性问题进行立法时，则必须依赖于外部的的知识。此时，各种社会组织以及公民个人，尤其是专家、学者都能为行政立法提出自己的意见、建议，根据其对立法事项的深入而精辟的研究，对其中的专业性问题进行分析论证。第二，行政立法需要通过公民参与提高其科学性。行政机关习惯于从行政管理的角度考虑问题，在没有对社会事物进行充分调查和全面认识的情况下，立法时不可避免的表现出部门主义和地方保护主义的倾向。通过公民参与可以反映出公众的利益要求和社会现实状况，提供立法的信息，使行政立法成为在对现实充分认识的基础上作出的科学决策。第三，行政立法需要通过公民参与实现其施行的有效性。任何法律政策的有效施行，都必须以公民的认可和接受为前提。通过参与，公民与行政机关共同作出立法决策，充分表达其意见和要求，使公民的意志在立法中得到反映，可以增强公民对立法的认同感，使立法能够得到有效的实施。“正如建筑家在建立一座大厦之前，先要检查和勘测土壤，看它是否能担负建筑物的重量一样；明智的创制者也并不从制定良好的法律本身着手，而是事先要考察一下，他要为之而立法的那些人民是否适宜于接受那些法律。”[7]从主体角度来看，公民对行政立法的参与包括：专家、学者的参与；各种社会组织、团体的参与；公民个人的参与等。专家、学者通过直接提出立法建议，参加论证、听证的形式参与立法。社会组织和团体作为某一部分社会成员利益的代表，可以向行政立法机关表达其成员的愿望和要求，参加立法的论证和听证。而公民个人依照宪法和法律有权参与国家事务的管理，可以对行政立法过程中行使参与权，表达自己的意见。