第三,需加强人民调解委员会自身的建设,包括组织建设和制度建设。农村的人民调解委员在组织机构方面很多是不健全的,“一套人马、多块牌子”比较普遍。乡(镇)调解委员会隶属于乡(镇)司法所,乡(镇)司法所是县司法局在乡(镇)人民政府的派出机构,担负着具体组织实施基层司法行政的各项业务工作,其调解委员会主任很多是由司法所所长兼任的;村里的调解委员会隶属于村委会,调解委员会主任常常由村长或者书记兼任。调解委员会实际上工作负担是很重的,加之人手不够、后备力量不足、工作条件差、必要的经费难以保障,调解员的素质也比较低,这些都制约了调解委员会解决纠纷功能的发挥。 基层政府对此应当予以高度重视并认真解决。从制度建设的角度讲,调解委员会虽然是群众自治性组织,但其调处土地纠纷毕竟关系到当事人的合法权益,关系到国家法律及政策在农村的贯彻,因而相关的制度建设应当加强。其中核心问题是如何保障当事人的处分权,保障调解协议的自愿合法。调解委员会可运用说服、教育和疏导的方法帮助当事人平等协商、达成协议,但要避免将基层领导的身份带到调解中,这样容易造成强制调解。另外在与诉讼的衔接上,任何人不得为当事人寻求司法救济设置障碍,法院对经调解达成协议后又起诉的案件,应重点审查当事人的意思自治是否得到了保障。
应当注意的是,人民调解委员会还具有预防纠纷的功能,这是其他纠纷解决方式所没有的,故应充分发挥。农村土地纠纷有一定的家族和地缘性特征,基层的调解组织(尤其是村里的调解委员会)了解情况深入具体,掌握信息及时,与当事人比较熟悉,有条件较早地介入到当事人中作疏导工作,把矛盾消灭在萌芽状态,充分发挥预防纠纷的“第一道防线”的独特作用。 各级政府理应抓好这项工作。
(三)关于行政裁决与复议
以行政方式解决土地纠纷,主要有两种情形:一种是行政机关以调解方式解决土地纠纷;另一种情形是行政机关对土地争议依法裁决或复议。行政机关居中调解与人民调解类似,调解协议不具有法律上的强制力,是双方当事人的意思表示而非行政机关的意思表示。因此,当事人事后反悔可提起民事诉讼。
行政裁决与复议则是行政机关行使公权力处理土地纠纷的行为。如前所述,行政机关处理土地纠纷存在一定的局限性,而行政裁决与复议又具有强制力。为保证争议主体的合法权益,保证土地纠纷的公正处理,应当有针对性地解决好下列问题:第一,严格依照国家法律处理纠纷,注意避免以政策代替法律,更不能将地方政府一些管理性的目标带到土地纠纷的解决中。第二,程序公正。行政机关应保持中立,不偏袒任何一方,应当保障争议各方陈述权、申辩权的充分行使,保障其程序参与的权利,同时行政机关处理纠纷须严格遵守程序规定,如申请、受理、调查等均需依法进行。第三,与诉讼有机结合,加强对当事人的权利保护。此类诉讼属行政诉讼,当事人对行政裁决或复议不服,应及时告知其寻求司法救济的权利及行使的方式。因土地纠纷引起的行政诉讼比较复杂,带有一定程度的政府管理色彩。实践中,有的行政机关在处理土地纠纷中过多考虑自身利益,甚至操纵程序、违法办案,侵害了当事人的合法权益,故通过行政诉讼予以监督十分必要。
(四)关于诉讼
不论是民事诉讼还是行政诉讼,都是解决土地纠纷的法律机制中最正式、最权威、最规范的方式。但现实的情况是,在农村,诉讼的利用率很低,土地纠纷多半采取协商或人民调解的方式解决。同时,仍存在“告状难”的问题,诉讼成本、程序的复杂化和专业化也阻碍了当事人对诉讼的利用。受理这类案件较多的基层法院及其派出法庭管辖区域内人口多,地域广,与地方政府的联系紧密,司法独立不能得到很好的保障,这些都制约了诉讼解决农村土地纠纷功能的发挥。可以预见,这种情形在我国还将长期存在。从当事人的角度讲,通过长期的普法教育,应培养他们的权利意识和法律意识,使他们能够选择自己认为最有利于保护自身合法权益的方式;从法律及法院的角度讲,应不断从制度上加以完善,通过诉讼和审判弘扬法律、保障权益,使法律的精神更多地向农村社会渗透,必须重视并充分发挥诉讼解决纠纷的正统性功能。诉讼虽然在体现当事人意思自治、消除心理对抗方面不及其他方式,但其在保护合法权益、强制履行义务、维护法律秩序、弘扬法治精神方面的作用,却是其他方式所不及的。以诉讼的方式解决土地纠纷,不仅具有个案意义,而且具有示范效应。在诉讼中,法院应以重点保护农民的合法权益为原则,尤其是在行政诉讼中。这是因为土地权益关系到农民的生存与发展,而农民通常是事实上的弱势群体和诉讼能力较差的一方,不给予重点保护就难以实现真正的公平,更不利于维护农村社会的稳定。一些农地纠纷涉及面广,处理不好容易引发群体性上访事件,法院应依法妥善处理,做耐心细致的工作。同时,诉讼主体制度、证据制度、保全程序、审判程序、执行程序等尚需从立法上作进一步完善,以便更好地保护农民的合法权益。