3.2.5 土地征收补偿程序不完善

　　程序的不完善也是我国土地征收补偿制度中存在的主要问题，主要表现在：首先，征地中农民参与程度低。在现行体制下，我国征地项目审批过程是政府行为，国家征地面对的是集体，作为利益主体的农民的参与权、知情权等权利被严重忽视，在征地过程中的参与程度非常有限，被征地人只能在拟定的补偿安置方案公告后，就获得补偿的面积等提出疑义。其次，我国有关法律、法规关于土地征收程序的规定过于简单，征收补偿程序可操作性差，且未设置事前补偿程序。再次，缺乏救济程序。“人类权利自始就是与救济相联系的。没有救济可依的权利是虚伪的，犹如花朵戴在人的发端是虚饰。” 随着我国征收土地行为的频繁和征收土地量的增多，随着农民民主法律意识的增强，由征地引发的纠纷越来越多。遗憾的是，我国至今尚未有一部法律对行政补偿诉讼作出专门规定。而实践中存在着征地补偿是合法行为而不属于行政诉讼受案范围的误区，造成了行政补偿案件的立案难、审理难和判决难，导致被征地相对人权利受到侵害时告状无门，维权艰难的现状。

　　第4章　完善我国土地征收补偿制度的建议

　　4.1 合理界定公共利益的范围

　　我国法律上缺乏对公共利益范围的合理界定，严重损害了原土地所有者或使用者的利益，同时容易造成权力寻租，滋生行政腐败。因此，尽快合理界定公共利益的范围，对政府的土地征收权进行有效的制衡，是完善我国土地征收补偿制度的前提要件。合理界定公共利益的范围，可从实体和程序两个方面着手。

　　4.1.1 从实体规则上合理界定公共利益的范围

　　实体规则上，可采用概括加列举的方式。从世界各国(地区)来看，对于公共利益范围的界定大致有三种方式： 概括式的规定、列举式的规定及概括加列举的规定。结合我国是成文法国家的现实，根据我国土地资源的现状，参照土地征收的国际惯例，我国宜采取概括加列举式的立法方式，这种立法方式，既具有操作性，亦不乏灵活性。具体做法上，先规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用，并给予公正合理的补偿。然后，尽可能较全面地列举出属于公共利益范畴的事项，如国家安全和国防军事用地，科学及文化教育事业、体育、气象、公共卫生等社会公共事业用地，公共道路交通、文物古迹保护、公共水源及引水排水环境保护等城市基础设施用地，具有公益性的国家重大经济建设项目用地等，由于立法难以列举所有的以公共利益为目的的用地，因此，还应设立一个兜底性条款，如其他以公共利益为目的用地。除此之外，还应设立一个排除性条款，明确排除不属于公共利益范围的用地。

　　4.1.2 从程序规则上合理界定公共利益的范围

　　由于公共利益所具有的不确定性特征，单纯从实体的角度认定公共利益是困难的，因此，重视程序在界定公共利益中的作用就显得尤为重要。程序规则上，建立土地征收的公益目的性认定程序，严格审定公共利益。

　　首先，通过行政程序界定和规制土地征收补偿中的公共利益。立法对公共利益范围的界定只是确立了一个概括的标准，具体的土地征收中，何谓公共利益最终还是由国家行政机关来进行和完成的。为避免和防止公共利益行政界定权力的滥用，必须通过各种行政程序规则来保证公共利益界定过程中的民主性、科学性、公开性。行政程序界定和规制公共利益的方式主要有：设立预先公开制度，预先告知被征地人土地征收的相关信息，保证公众的知情权；听证程序，涉及公共利益的土地征收，应当确定听证为必经程序，广泛征求公众和利益相关人的意见；落实公共利益权责统一制度，完善相应的责任机制，决策者必须对作出的决策负责。

　　其次，通过司法程序界定和规制土地征收补偿中的公共利益。在发达国家的土地征收中，法院作为中立机关，一般都会在征地前通过司法审查的方式对被征地人的利益进行维护，对征地行政机构进行监督。而我国土地征收中的司法审查是事后介入的，这种审查法院的态度是消极的，是相对无效率的。这就需要法律条款赋予司法机关独立而完整的司法权力，且对于土地征收是否符合公共利益的审查应在土地征收之前进行。此外，由于土地征收一般涉及到多个主体的利益，对于土地征收中司法审查的提起，要扩展原告主体的资格，使每一个社会公民和组织都有权向司法机关提出维护公共利益的主张。

　　4.2 确立公平补偿的土地征收补偿基本原则

　　原则是制度的铺垫和主线， 完善我国土地征收补偿制度，首先要确立土地征收补偿基本原则。为更好地保护被征收人的合法权利，维护社会的稳定，促进和谐社会的构建，根据我国国情，借鉴国外先进的立法经验，笔者建议，我国应确立土地征收补偿的公平补偿原则。制度的合理性及其有效性取决于其公平性，公平补偿原则作为土地征收法律制度的一项基本原则，更具有灵活性、适应性和包容性，能够规范土地征收权力的运作，化解有关土地征收法律规范之间的矛盾和冲突，实现法律规范之间的有机协调，为法官提供司法判决的理由，使被征收人的损失按照公平的市场价格得到填补。具体来说，首先，在宪法中明确规定土地征收补偿的总原则。在宪法中规定公平补偿的土地征收补偿原则，为其他土地征收补偿立法具体规定补偿标准明确宪法基础。 其次，土地管理法等相关立法，在宪法公平补偿原则的指导下，应将宪法确立的公平补偿原则具体化，使其能够有效应对现实当中出现的征地补偿纠纷，从而实现社稷的安定，保障人民的福祉。