论香港政党法制的必要性、原则和内容
朱世海
【摘要】香港目前政党法制的水平是很低的，极不符合民主政治运作的需要。加强政党法制，一方面是保障政党权利，另一方面是规制政党行为。香港作为自由民主地区，其政党法制需要坚持自由、民主、法治和平等等原则。香港政党法制应包括政党的成立、政党的内部事务管理、政党活动的保障、政党的灭失和政党的处罚等内容。
【全文】
政党法制，从静态意义上说是有关政党的宪法、法律等法律规范的总称；从动态意义上说是国家等具有独立立法权的共同体通过宪法、法律等规范对政党的权利、义务进行规制的过程。放眼当下世界，很多国家已经在宪法中设置政党规范，一些国家还专门制定政党法，越来越多的国家在宪法和法律中确认政党的地位。不过，政党并非自始就获得国家的肯认，其法律地位经历了法律之外的敌视排斥、法律之中的承认、宪法之中的政党立宪等三个时期。[1]分析各国加强政党法制的目的是围绕保障公民权利展开的，可分为两个方面：一方面是保障政党的权利。因为民主运作一般说来离不开政党，政党的存在有利于民众意志的形成和表达。在这种意义上说，保障政党的权利就是保障公民的权利；另一方面，是规制政党的行为。因为对政党性质的认识，一直有“国家机关说”，特别是对那些执掌政权的党，应加强对其行为的规制，防止政党专制的出现而侵犯公民权利。综观香港的政党法制现状，不能说香港没有政党法制，《行政长官选举条例》第31条对“政党”进行了定义，并规定行政长官不得具有政党背景，《香港基本法》等其他法律的个别条款也涉及政党问题，但这些法律制度规范是十分零散的，而且没有对政党内部事务等问题进行规范，严重不适应政治实践需要的。香港作为自由民主地区，其政党法制应坚持自由、民主、法治和平等等原则。香港政党法制应包括政党的成立、政党的内部事务管理、政党活动的保障、政党的灭失和政党的处罚等内容。
一、香港政党法制的必要性
《香港基本法》没有提到政党[2]，香港至今也没有一部关于政党的专门法律。目前，香港的“政党”[3]是通过《公司条例》或《社团条例》注册成立。政党毕竟不同于一般的社团或公司，对其进行的规范也应具有特殊性。《社团条例》界定政治团体为政党或自称是政党的组织，或其主要功能或目的是为参加选举的候选人宣传做准备的组织。事实上，参与选举可以是一种参考，但摆在眼前的是不少民间社会组织和压力团体虽然积极参与选举却没有界定自己是政党。因此，以参与选举为辨别某一组织是否是政党很不充分，而且还会以偏概全。[4]与一般社团、公司相比，政党应享有更多的权利，也应履行更多的义务。虽然《社团条例》有关于规制社团（包括政党）的内容，但《社团条例》明显不适用于通过《公司条例》注册的公司（其中包括政党）。同时，《社团条例》对政党与政权的关系（如参加选举）等核心问题没有进行规范。近年来香港立法会曾多次讨论过制定专门的“政党法”，但很多的政党都认为，在现阶段如订立“政党法”，可能会窒碍政党发展的空间。香港中文大学蔡子强先生也说，世界各国（地区）有政党的是多数，但有专门“政党法”的是少数。制定“政党法”的国家（地区），一般是用“政党法”规制政党行为，防止法西斯等极端主义政党的存在。他指出香港政党一般反对就政党立法，因为香港很多政党人士认为，法律是政府制定的，政府会利用“政党法”限制政党的发展。[5]香港今天的情况可能与半个世纪前的联邦德国比较相似。虽然1949年《德国基本法》第21 条中对政党作出规定[6]，应制定联邦法律来落实基本法的这一规定，但法律制定者直到1967年才履行这一任务，通过制定了《德国政党法》使宪法第21条的内容法律化。德国间隔18年时间才颁布“政党法”的原因，有人认为是联邦议会的各政党因担心“政党法”的颁布会束缚政党的手脚，因而着手立法的态度不积极，这就是出自政治上的束缚，而不是技术上的困难。就香港而言，从政府角度来说要通过“政党法”规制政党行为，从政党角度来说要通过“政党法”保障自己的权利。香港的政党法制不是两者的对立和割裂，而应是两者的统一和兼顾。
（一）保障政党权利
对中国来说，权利这个概念是舶来品。关于“权利”的定义，西方学者有多种说法，如“资格说”、“主张说”、“法力说”、“规范说”、“自由说”、“选择说”、“可能性说”、“利益说”、“优势说”。[7]每种说法都有其可取之处，但也难以完全表达权利的内涵。于是有人提出“多要素说”，用“五要素”，即利益、主张、资格、权能和自由，来综合权利的基本属性。[8]关于“政党权利”这一概念的解释，有学者提出，“概括地说，就是政党从事政治活动的资格和能力；具体地说，就是建立在一定经济基础上，站在不同的政治立场上，作为权利主体的政党基于自身生存、发展和发挥作用的需要自主追求和维护被认为正当的自身利益的资格和能力。”[9]此观点有几处需要商榷：其一，政党作为社会组织不同于自然人，其权利只能是宪法、法律赋予从事某些活动的资格，而不包括它本身具有的能力。如果借用民法理论中的“权利能力”和“行为能力”来简单划分，政党权利仅指“权利能力”，在德国法学理论中，“基本权利”又称“基本权利能力”或“基本权利资格”。而政党的“行为能力”应是“政党权力”这个概念所应涉及的内容。其二，政党的活动不局限于政治活动，还有经济、文化活动，而个别拥有军队的政党还进行军事活动。其三，政党所追求和维护的利益，也不局限于自身利益，还包括它所联系群体的利益，而作为“全方位”（ catch-all）政党，它还要追求和维护最广大人民的利益。因此，政党权利可简单概括为由宪法、法律赋予政党从事某些活动的资格，以及政党受宪法、法律保护的利益。有学者认为，“从政党权利存在形态上看，政党权利可分为政党应有权利、政党法定权利和政党实有权利”[10]。这种对政党权利的分类方法是借鉴人权的三种形态，即应有权利、法定权利和实有权利。其实，政党权利与人权有重大区别:政党权利是宪法、法律赋予的，而人的权利是宪法、法律确认的；人权是没有边界的，存在应然的人权，而政党权利是有边界的，不存在应然的权利。
