（二）“强化政府规制”的表现之二：《食品安全法》的制定与标准体系的建立

　　如果说废除食品免检制体现了法律回应上的“破”的一面，那么《食品安全法》的制定则体现了“立”的一面。《食品安全法》在《标准化法》、《食品卫生法》等基础上整合并建立了统一的食品安全制度保障体系。有人认为从“卫生”到“安全”表征了法律制度的重要变化[23]，其实主要可能是观念的变化——后者更加具有综合性。食品安全规制涉及诸多方面，本文限于篇幅不能一一讨论，只以该法第三章“食品安全标准”为中心展开分析。该部分的分析将同样表明立法的“强化政府规制”的模式特征。

　　食品安全标准是食品安全法律控制体系的核心环节，涉及非常重要的制度原则与技术支撑，是此次食品安全立法的重中之重。此次食品安全立法完成了食品安全标准及其制定主体的相对“一元化”。该法第三章对“食品安全标准”作出了专章规定，主要涉及条文为第18条至第26条共9条，内容涵盖了食品安全标准的制定目的与原则（第18条）、食品安全标准的性质（第19条）、食品安全标准的内容（第20条）、食品安全国家标准的制定与整合主体（第21、22条）、食品安全国家标准的制定程序与方法（第23条）、食品安全的地方标准（第24条）、食品安全的企业标准（第25条）以及食品安全标准的公开（第26条）。除了专章规定，本法还在“法律责任”一章中对违反食品安全标准的行为规定了具体的法律责任。可以说，新法相对于过去的《食品卫生法》（1995），在食品安全标准的原则与制度层面都有了更加具体和成熟的规定，简化并基本理顺了食品安全领域标准体系的结构与关系，既强调基本原则、正当程序与核心制度，又兼顾地方与企业的实际情况，较好地处理了标准的国家化与地区、企业自主性之间的关系。预期同步实施的《食品安全法实施条例》（以下简称《实施条例》）则对于“食品安全标准”制定的科学性保障、制定程序、公众参与程序、部门协作与通报制度、主管部门的跟踪评价制度做出了更加具体的规定，有利于“食品安全标准”制定工作的科学合理的展开。新法对“食品安全标准”的观念重视和制度处理显示了我国“以人为本”的执政伦理和回应性的立法伦理。但同时，新法也体现出明显的“强化政府规制”的意图。下面将主要从食品安全标准的相对一元化、食品安全标准的强制性效力、食品安全标准构成上的政府主导性三个基本方面说明新法的“强化政府规制”的模式特征。

　　1、 食品安全标准的相对一元化

　　“三鹿奶粉事件”暴露出我国食品安全标准制定与管理工作的严重滞后，新法针对这种情况从制定主体和标准形式两个基本方面实现了食品安全标准的相对一元化。从制定主体来看，在《食品安全法》实施之前，国家标准化管理委员会是专门负责国家标准化工作的行政机构，其在食品安全标准的制定方面起着非常重要的作用。但是《食品安全法》统一了食品安全标准的制定主体（卫生行政部门），国家标准化委员会在法律上仅负有提供国家标准编号的简单职能——这是一种不涉及实体权力的程序性配合责任。不过，国家标准化管理委员会原有的工作经验与技术优势可以通过部门合作及专家论证的方式继续发挥作用。由卫生行政部门统一制定食品安全标准，在制定程序与工作方法上都需要相应的规范以保证工作质量，《食品安全法》对此做出了框架性规定。从标准形式来看，《食品安全法》第22条规定了国务院卫生行政部门的标准整合的职责。本法的目的之一就是统一原来的多元混杂的食品标准体系。本法制定之前，依据相关的法律法规，我国在食品标准上存在多种标准并行的状况，主要有食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准。多元混杂的状况显然不利于食品安全的整体保障与统一执法，这也是造成我国食品安全事件频发的一个重要的制度原因。本法规定由国务院卫生行政部门统一整合这些标准中的强制性标准，并在此基础上公布食品安全国家标准，这是实现本法立法目的的关键性环节。需要注意的是，本法对于食品安全国家标准的统一与强化并非意味着取消食品领域的行业自治。新法要整合的仅仅是原来行业标准中的强制性标准，对于行业性的推荐标准仍然允许存在，甚至可以采取鼓励政策。在新的食品安全国家标准的整合与公布工作完成之前，原来存在的多元混杂的食品标准仍然应该得到严格执行，相关主体违反这些标准同样需要追究法律责任。

　　食品安全标准的相对一元化尽管只是在政府内部重新安排职能和权力，但由于制定主体的相对单一化和标准形式的统一，标准制定和执行的行政效率将大大提高，从而提升政府规制的实际能力。

　　2、食品安全标准的强制性效力

　　《食品安全法》第19条明确规定食品安全标准是强制性标准。这符合1989年制定的《中华人民共和国标准化法》的要求。《标准化法》是关于标准问题的综合性法律，与新法之间的关系是一般法和特别法的关系。《标准化法》第7条规定，国家标准分为强制性标准和推荐性标准，其中“保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制标准”。食品安全标准关系到人体健康和人身安全，其标准的强制性显然应该得到法律的明确承认。