在戴维斯看来以公法手段来规制内部契约是一项有效和公平的责任机制。内部契约已经成为推进政策实施和提供服务的重要模式。全书的目的不仅仅是要揭示出借助契约进行公共治理的弊病，更为重要的是，要设计出有效的医治各种弊端的改革方案。
尽管在责任机制等诸多因素上，英国的内部契约仍然问题重重，理论界有赞誉，[44]亦存不少质疑。[45]这种质疑声音不仅仅存在于内部契约，一般意义上契约治理模式在合法性与民主参与制度上亦争议不断。诚如保罗·克雷格所言：“政府通过契约工具的使用来实现相应的社会目的，利用契约工具来实现特定的规制目标亦会产生政府行为的合法性问题，迄今对此尚无完美解决方案。”[46]就合法性问题，戴维斯在全书伊始就提出了“通过合同进行公共治理”的三个弊端：对于公共机关在特定场合使用契约进行治理，缺乏
宪法性法律的拘束；在合同中缺乏行政法的相关制度来对政府决策进行制约；缺乏相应的规制手段，来确保政府在合同过程中考虑更广泛的公共利益。[47]
作者通过个案论证对这些弊端作出了积极的回应，尽管这种回应无法完全消弭争议，但作为公共治理的新型手段，我们不妨以乐观的姿态对待之。诚如富勒所言，“合同所具有的促进计划执行和增进社会效率的功能，使其在规划社会进程中扮演了重要角色。”[48] 内部契约在公共治理中将继续扮演怎样的角色？是否需要新的公法框架来予以规制？不妨沿着戴维斯的思路且拭目以待。
【作者简介】
卢超，南开大学法学院2007级行政法学硕士，上海交通大学凯原法学院2009级行政法学博士研究生。
【注释】感谢成协中编辑对文章的宝贵修改意见与辛苦编辑，以及匿名评审专家对本文提出极为中肯的建议。南开大学法学院宋华琳副教授、吉林大学法学院于立深老师对本文的写作进行了悉心的指导，在此表示诚挚的谢意，当然文责自负。
本书作者A.C.L Davies现任教于牛津大学，主要研究领域为公法契约、
劳动法。另一本专著The Public Law of Government Contracts亦于2008年12月由牛津大学出版社出版。关于其个人介绍可详见牛津大学其个人主页：
http://denning.law.ox.ac.uk/members/profile.php?lecturer_code=daviesa。有关牛津大学法律社会研究的详细情况可参见D.J Galligan, Administrative Law, Oxford University Press,1996一书中对该研究中心的介绍，尤其在与行政法和政府规制结合部，牛津法律社会研究业已推出大量杰出作品，本书亦为其中之一。关于该系列丛书可详见
http://www.oup.co.uk/law/series/socio-legal。
国内对虚拟契约、内部契约这一问题进行深入分析的学者当为余凌云教授，在其与于安教授合著的《关于契约理论与制度走向的对话》一文中便提到Davies的此本专著。详见于安、余凌云：“关于行政契约理论与制度走向的对话”，载罗豪才主编：《行政法论丛》第9卷，法律出版社2006年版，第40-54页；另外可参见余凌云：“行政法上‘假契约’现象——以“警察法”上各类责任书为考察对象”，载《法学研究》2001年第5期；余凌云：《行政契约论》，中国人民大学出版社2000年版。
转引自吴庚：《行政法之理论与实用》，中国人民大学出版社2005年版，第264页。
扁平社会（Horizontal Society）为法社会学家劳伦斯.弗里德曼的理论概括，其理论认为工业化与都市之后，社会结构由传统社会的垂直结构朝向扁平化方向结构发展，对社会规范以至
宪法产生重大影响，个人在扁平社会之中拥有较大独立生存空间。详见Lawrence M.Friedman, The Horizontal society, Yale University Press,1999.
关于英国公用事业私有化的详尽介绍以及所引发的法律问题探讨，可参见A.W Bradley and K.D Ewing, Constitutional and Administrative Law, Longman,1997,p326-348. 更为深入的分析可详见Tony Prosser, Law and Regulators, Oxford : Clarendon press,1997.本书以公共事业的诸多领域为框架，详尽探讨了英国公用事业规制中理论和实践议题。
民营化、公私合作对传统的行政法模式以及司法审查制度的冲击，以及引发的新行政法变革，可参见，乔迪·弗里曼：“私人团体、公共职能与新行政法”，毕洪海译，载《北大法律评论》第5卷第2辑，法律出版社2004年版，第516—550页。
程明修：“行政行为形式选择自由——以公私协力为例”，载《月旦法学》2005年5月期。
Ian Harden, The Contracting State, Open University Press ,1992.
Mark Freedland对Government by Contract此一概念的详尽分析，以及其对Davies《责任机制》一书的评价，详见Mark Freedland, Government by contract Re-examined——Some Functional Issues, in Paul Craig、Richard Rawlings，Law and Administration in Europe: Essays in Honour of Carol Harlow, Oxford University Press, 2003, pp.124-136.
有关英国假契约问题，中文著作可参见余凌云：“行政法上的假契约现象——以警察法上各类责任书为考察对象”，载《法学研究》2001年第5期。
余凌云：《行政契约论》，中国人民大学出版社2000年版，第31-37页。
默里·亨特：“英国的宪政与政府契约化”，载迈克尔·塔克特主编：《行政法的范围》，金自宁译，中国人民大学出版社2006年版，第27页。
A.C.L Davies, Accountability: A Public Law Analysis of Government by Contract, Oxford university press,2001,p27.
Cavin Drewry, The Executive: Towards Accountable Government and Effective Governance? in J.Jowell and D.Oliver(eds.),The Changing Constitution, 5th ,Oxford University Press, pp.280-303.
有关英国公共管理中契约模式与回应型法之间的关系，可详见Peter Vincent-Jones, “Responsive Law and Governance in Public Services Provision: A Future for the Local Contracting State”, The Modern Law Review, Vol. 61, No. 3, (May, 1998), pp.362-381.
“契约必须至少有两方当事人，每一方当事人都应有缔约能力。当涉及组织时，缔约能力与另一个更大的概念“法律人格”联系起来……既然一个机构与行政部门在法律上是不可分离的……框架文件就不可能是私法上的合同，因为这些机构没有和与之签订合同的行政部门分离的独立人格” 。见于I. Harden，The Contracting State，转引自卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯：《法律与行政》（上卷），杨伟东等译，商务印书馆2004年版，第406页。
有关角色分离将增强责任机制的讨论详见A.C.L Davies, Accountability: A Public Law Analysis of Government by Contract, Oxford University Press,2001, pp.50-51.
同上，pp.51-52.
同上，p.42.
同上，pp.57-58.
同上，pp.58-71.
按照P.S. Atiyah 的说法便是“通过
合同法与行政法的技术比较，
合同法更倾向于保护期待和信赖利益，而公法的理论和实践上，更侧重于制裁恣意无常的决策行为。”见P.S. Atiyah, The Rise and Fall of Freedom of Contract, Oxford University Press,1979, p.723.
D.Oliver便认为现代社会公法私法正逐步培育共享共同的价值理念与潜在价值，见D.Oliver, Common Values and The Public-Private Divide, London, Butterworths, 1999.以及道恩·奥利弗：“公法与私法的潜在价值”，载迈克尔·塔克特主编：《行政法的范围》，金自宁译，中国人民大学出版社2006年版，第253-282页。
对于内部契约涉及的自然正义与程序公正问题，更多的讨论详见该书第7章，第137-162页。
对于赔偿金条款用于内部契约以实现规制作用，详尽的讨论和反思见该书第62-66页。
NHS设立之处时便意欲排除司法执行，“我们并不打算让这些所谓的契约可在正式的法庭上诉讼……我相信没有人……真的期望NHS的不同机构之间发生某方把他方告到法庭要求强制执行特定合同的情况。那是律师的哲学和乐事，但对当事人毫无益处。我们期望的是，合同只在卫生系统之内发生约束力并为各方切实执行。”详见卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯：《法律与行政》（上卷），杨伟东等译，商务印书馆2004年版，第407页。
按照法律社会学家Lawrence M Friedman的说法便是“法院并非一个有效的纠纷解决机构，法院会更加营造出一种紧张和冲突的氛围。”见于Lawrence M. Friedman, “Litigation and Society”, Annual Review of Sociology, Vol. 15:17-29( 1989).
关于多中心问题不适宜司法解决的讨论，详见Lon L.Fuller, “The Forms and Limits of Adjudication”, Harvard Law Review, Vol.92:353(1978).
有关ADR机制在内部契约纠纷中的运用，详见该书第66-70页。
NHS即英国国家医疗服务系统，由工党政府在1948年一手建立，是英国社会福利制度中最重要的部分之一。凡有收入的英国公民都必须参加社会保险，按统一的标准缴纳保险费，按统一的标准享受有关福利，而不问收入多少。福利系统由政府实行统一管理。 NHS是一个颇有英国特色的医疗保健制度。
关于NHS制度的一般介绍，见彼得·莱兰、戈登·安东尼：《英国行政法教科书》，杨伟东译，北京大学出版社2007年版，第48-50页，有关其更为深入的介绍，可详见D.Hughes: “The Reorganization of the National Health Service: The Rhetoric and Reality of the Internal Market”, (1991) 54 M.L.R, pp.88-103；P.Allen:“Contracts in the National Health Service Internal Market”, (1995) 58 M.L.R, pp.321-342.
A.I Ogus, Regulation: Legal form and Economic Theory, Oxford: Clarendon Press .转引自该书第80页，Davies所提出的这种更强调绩效的混合责任机制同规制国家的兴起有很大关系，责任机制亦开始关注行政效能与质量的提升，传统的强调外部责任的严格法治观念随着规制国、行政国的崛起开始发生变化，逐渐沦为“一个高贵的谎言”，详见I Harden,Lewis Norman, The Noble Lie: the British Constitution and The Rule of Law, London, Hutchinson, 1986.
有关于中央政府在责任机制中的监控作用以及公众外部监控的无效，详见该书第6章，第108-116页。
关于非合同责任机制的类型以及其与正式化合同责任机制之间的关系，详见该书第129-131页。
硬性和软性两种不同的合同责任关系模式的划分是本书合同责任机制分析的重要理论构造，详见该书146-150页。
关于合同责任关系两种模式的划分以及与程序公正之间的关系，详见该书第138-160页。
合同责任机制的效率问题详见该书第164-183页。
当然对于Davies的乐观倾向，Peter Vincent-Jones便抱以谨慎态度,他认为Davies将内部契约视为一个统一整体，并建议最终设立《内部契约法》的建议是有待商榷的，“NHS的内部市场同地方政府的内部市场之间存在很大差异，中央政府同机构部门之间的内部契约亦差异显著，不同的公共治理问题需要不同的解决路径，因此Davies的这一跃存在过于理想主义的倾向。”详见，Peter Vincent-Jones, Regulating Government by Contract: Towards a Public Law Framework?, The Modern Law Review, Vol. 65, No. 4, (Jul., 2002), pp. 611-628.
在此部分的分析中Davies通过对CCT、DSOs等其它内部契约同NHS的比较考量中，得出的此一结论，详见该书第193-198页。
对于内部契约向外部契约扩展适用所遭遇的实践与理论困境，详见该书第198-205页。
由于内部契约涉及到一系列的政策考量，司法介入并不能妥当地解决相关问题，关于“多中心议题”的讨论，详见Lon L.Fuller, “The Forms and Limits of Adjudication”, Harvard Law Review, Vol.92:353(1978).
P.S. Atiyah, The Rise and Fall of Freedom of Contract，Oxford university press，1979，pp.722-723.
P.S. Atiyah, The Rise and Fall of Freedom of Contract, Oxford University Press, 1979, pp.725-726.
Peter Vincent-Jones 便认为“合同化的公共治理可以将公开、参与和负责的民主机制与公共治理的效率、公众回应要求完整地结合一起。”详见Peter Vincent-Jones, The Regulation of Contractualisation in Quasi-markets for Public Services, in Colin Scott ed, Regulation ,Ashgate Publishing,2003,pp.459-482.
譬如Hugh Collins便认为“公共管理中使用内部合同的隐喻之义便在于确保公众行政更为透明和负责，通过将合同过程引入官僚关系中，双方的各自要求说明将更为明晰，并将探悉其成本。在NHS例子中，最核心的议题是控制总成本，且合同实践的信息能为中央政府所控制利用，以实现对健康服务的合理分配。而实现这些目标所需要的成本甚重，而法律强制力的引入只会更为提高其成本，并将损害公共服务的质量，很少有价值的信息能够生成以实现官僚系统的中央控制，因此，公共管理中合同化的功效存在严重的弊端。”详见,Hugh Collins, Regulating Contracts, Oxford University Press,1999, pp.303-321.
P.P Craig, Administrative Law, London Sweet＆Maxwell,1983,pp.595-596.
详见A.C.L Davies, Accountability: A Public Law Analysis of Government by Contract, Oxford University Press, 2001, pp.1-27.
Lon L.Fuller, The Principles of Social Order, Duke University Press, 1982, pp.127-136.
