3、内部契约的变革方案与争点

　　内部契约存在的诸多问题，使得不少人认为内部契约仅具有符号表达的作用，合同符号仅仅是为了使得科层制的管理关系显得更加正式、绩效目标更加明晰。也有学者从另外的角度反对内部契约，一是认为行政机构内部引入契约将带来较高的成本，内部契约的交易成本很难估量；二是认为过分强调增强内部契约的执行力将会大大削弱内部契约的最大优势——灵活性。[20]

　　不同于上述观点，戴维斯认为，无论是符号主义的标签还是成本和灵活性的判断，都没有充分理解和认识内部契约的核心争点。戴维斯认为要让内部契约发挥出更好的规制效果和法律效力，必须充分考量三个问题。[21] 一、内部契约的公法或者私法的划分问题。在其看来，无论内部契约由私法执行还是划入公法的范畴都将问题重重。虽然两者保护的利益侧重点有所不同，[22]但传统公法私法价值划分的理念差异逐步缩小，[23]就成熟程度上而言，公法手段同私法救济相比相距甚远。然而就内部契约的规制角度来说，私法途径又无法培育出适宜的规范体系。在作者看来，经过进一步发展改造，公法规范模式或许适应内部契约，但仍需谨慎的探索与进一步的研究。二、私法规制涉及的自然正义与赔偿金问题。在戴维斯看来，在适用私法模式的前提下，将自然正义原则适用于内部契约，能够解决诸多难题。譬如，基于自然正义的要求，在合同协商谈判阶段，购买方将会被迫向提供方提供一个对合同文件细节进行评价的机会。尤其在无竞争的内部契约环境下，提供方无法拒绝同购买方签订合约，自然正义便发挥出保障提供方利益的功效。同样在合同执行过程中，自然正义要求购买方在实施惩罚金之前，必须给予提供方一个自我陈辩的机会。同样她认为如果直接将内部契约纳入公法救济范围，自然正义原则的适用将会更加顺畅，但仍然会引发出一系列难题。[24] 除了自然公正问题，戴维斯也在思考，作为私法手段的赔偿金条款在内部契约中是否可以发挥一定的规制作用。[25]。三、内部契约的执行问题。在内部契约的执行上戴维斯认为其不适宜由法院来执行。[26] 在其看来就理论上而言，将内部契约争议提交法院解决将引发法院管辖的正当性疑问。对于双方均为行政机构的争议，由于涉及复杂的政治敏感性问题，法院是否适宜介入存在很大争议。而且，从经济的角度来说，行政机构为节约开支一般不会将争议诉诸法院；同时，通过诉讼解决争议将会破坏原有的长期合作关系。内部契约的争议发生后，最急需的是迅速解决纷争和重建信任关系，显然法院并非适宜之所。[27] 她认为内部契约纠纷由于涉及多中心问题[28]，交由ADR机制来处理比法院更为适宜。而且ADR机制能够更好地尽可能维持原有双方的信任关系，ADR中的委员会机制更能充分发挥专家的专业知识作用。[29]

　　三、责任机制——NHS内部契约的个案考量[30]

　　1、NHS的个案选择

　　英国的全民健康服务制度（NHS）是1946年《健康服务法》（Health Service Act of 1946）所建立的制度，它要求大臣承担起为社会提供包括住院和护理在内的全面的健康服务。全民健康服务管理分为三个等级。大臣处于最高等级，可以直接对下一层级，即卫生局发出指令。依次，卫生局可以将自己的职能委任给区卫生局承担，区卫生局是在该区具体负责提供和管理医院服务的机关。1990年《全民健康服务与社区关怀法》（National Health Service and Community Care Act） 推行的健康服务改革，确立了内部市场制度。这一制度要求各区卫生局在对其负责地区的健康需求进行评估的基础上，通过安排服务购买者以及服务提供者来满足这些需求。[31]本书正是以NHS的内部契约作为个案考量，利用法律社会研究（socio-legal studies）的方法，来进行一般性的理论思考。