——兼与熊丙奇教授商榷

　　近日，南京市教育局下发了一份《给南京市中小学教师的15条礼仪建议》（以下简称《建议》），其中不仅对对南京中小学教师在关乎职业的着装、仪容、进出校门、课堂、办公室、打电话、与学生交往、与家长交往、家访、会场、升旗等场合的礼仪提出了细化的建议，而且在更多地体现为私人生活属性的参加聚会、网络、举止、社交等领域的礼仪也提出了条条要求。《建议》一出，便激起舆论大波，支持者有之，反对者亦有之。不论是支持还是反对，其中都不乏知名专家、学者的身影，而众多的普通网友构成了两大阵营的主体。一时间各类相关的评论性文章充塞网络，阵营之间大有执锋相对、华山论剑之势。笔者亦难免俗，欲暂且抛开是非偏见，谈三点自己的想法，这些思维片段或许就是我们客观认识《建议》的关键。

　　首先，《建议》的属性为何？这又可分解为以下三个问题。第一，《建议》是否具有法律的属性？对于法律的定义，虽然自古以来众说纷纭、莫衷一是，但在我国当前一个特定历史阶段，还是能够做一较为清楚的表述的。基于这些不欲重复的概念表述，笔者认为《建议》并不具有法律的属性——最明显的依据是，在我国现行的立法体制下，南京市教育局无法成为任何一类立法主体。第二，如果不是法律，那么《建议》的属性是什么？没有适格的制定主体、没有强制性规范、没有制裁性条款，《建议》只能被归入“政策”的范畴，或许可以具体表述为“指导性的政府文件”。第三，倘若《建议》只是政策文件，其是否还具有某些法律（尤其是行政法）的要素？这一点是毋庸置疑的。事实上，《建议》应当属于典型的行政指导行为。笔者在日前发表的一篇文章（《行政指导若干问题浅析》，载《行政论坛》2010年第5期）中曾对行政指导做了如下定义：行政主体依照法定职权，采取非强制性的方式诱导相对人为或不为一定行为，以实现特定行政目的的一种行政相关行为。显而易见，倘若套入《建议》的要素特征，该定义就可扩充表述为：南京市教育局依照管理中小学教师职务行为的法定职权，采取《建议》（非强制性）的方式诱导南京市中小学教师为符合教师日常礼仪要求的行为，以实现引导教师行为达到“为人师表”标准的特定行政目的。值得一提的是，作为新兴的一种行政方式，行政指导本身就具有发布载体非法律性、实施过程非强制性的特征。综上，《建议》的属性可表述为“行政指导性的政府文件”。