陋规常规化只是有限调整一些诉讼收费项目并将之正当化，并未减轻当事人的讼累或控制书役收费。四川一些司法档案表明，当事人受书役盘剥费用的情况依旧严重。比如，道光二十一年（1841）八至九月，四川省巴县孙德禄因儿子被罗同保殴伤，诉至县衙，“书役往验，无钱作费”。孙德禄向吴乾仁借得三千文用以向书役支付案件查验费用。[45]光绪元年（1875）十二月，巴县发生一起窃案，窃贼王了头、杨了头被拏获后身亡。衙役下乡验尸，案件相关人李长庆向陈元兴等人借银一百零二两垫用讼费。[46]光绪七年（1881）十月，四川省南部县赵正贵向知县控诉其被差役“差将民押店滥食，惨民贫洗，讼费无出。”知县只是批复“抑原差速予集齐人证送审，毋得滥押滋累，”[47]默许讼费的存在。受文献所限，当时全国各地是否均出台了将讼费常规化的制度，尚有待考察。但据诸如《湖北调查局法制科第一次调查各目》关于诉讼费用所设定的问卷中有一项“代书、投词及传提、审讯、具结各项用费有无定章？”[48]此类问卷调查侧面说明，当时地方官私下设立定章规范陋规数额在全国可能并非罕见。

　　上述四川讼费常规化主要针对的是寻常讼案。在刑事重案方面，出现另外一种替代陋规的途径──三费局。晚清四川总督给刑部的一份报告中提及，四川设立三费局，是为解决衙役办理刑事案件的经费。三费局于道光年间创制于四川什邡县，后通行全省。[49]据白瑞德（Bradly W. Reed）的研究，至19世纪中期，通过当地士绅向知县提议，巴县及四川其它一些地方的官员将规费限定在三种可许可的类型内：捕费、解费、棚费。三费局的产生在于调整过高的陋规，使当地居民免遭他人命盗案件指控而受敲诈。晚清巴县三费局存在48年，其重要功能在于将收费标准化。案费的标准化为知县提出了区分习惯上可容忍的收费与敲诈勒索的基准。案费标准化及公示使得当事人对其费用支出更具有可预测性。[50]三费局经费来源，民国《巴县志》记载：（同治二年巴县）“随粮附加额一两者亦如之，以一年为期。……置为恒产，以树其基。尚虞不足，再随契加捐，千金之契捐金五两。”[51]“三费”为向书役支付办理刑事重案的必要开支，通过地方性特别税的方式，由全体或大部分民众共同支付。

　　四川官员与士绅通过他们的努力，而非中央或地方政府的专项财政支持，使得讼费在当地制度化，一定程度减轻了刑事案件当事人的经济负担。晚清《调查川省诉讼习惯报告书》记载，命盗案件受害之家，本应不出费用。招解犯人一切用费（主要是招解费、勘验费、缉捕费），统由三费局公款支给，犯人家属不负支给义务。如当地未设三费局，则各费全由犯人家属支付。[52]四川三费局的设制后来引起了晚清高层官员的注意。当时刑部据前两江总督刘坤一、湖广总督张之洞向朝庭奏称四川三费局可供各省参考，这获得刑部的认可。[53]不过，在后来清末诉讼立法过程中，作为本土制度创新，三费局并未纳入其中。三费局所涉“三费”主要针对刑事案件尤其是人命案件。对于民事案件的讼费问题，如前引《调查川省诉讼习惯报告书》所述，三费局与之无关。[54]

　　以近代西方法制标准来看，刑事案件涉及国家统治及社会利益，通常由检察机构代表国家控诉，由审判机构进行审理。所生费用一般由国家支付，最后由全体纳税人买单。清代四川省三费来源与地方性税费较接近：通过当地纳税人以特定税种方式上缴为当地专用的财政收入，再由三费局拔付给承办刑事重案的书役。因此刑事诉讼产生的费用相当于由某一区域纳税人共同承担。这与近代以来民事案件讼费的支付方式大相径庭。现代学者认为，民事诉讼程序的设置旨在保护当事人的私权，与国家利益关系不大，法院在民事诉讼程序中实施的审判行为，是国家对于纷争当事人的特别服务，就此费用的支出，不能像刑事诉讼那样由国家财政即全国纳税人负担。[55]因此三费局在晚清法律改革中作为本土制度的创新并未纳入到诸如《各级审判厅试办章程》之类的诉讼法中。

　　清代国家法未规定双方当事人承担讼费的责任和比例，四川等地私下制订的讼费章程也只是确立书役的收费标准。在清代后期司法实践中，多次出现一方当事人向另一方当事人请求赔偿讼费的争讼。比方，道光十九年（1839）叶正顺等与彭仕龙等兴讼，叶“因讼负债多金无偿”，县令念叶正顺“老迈”，“断令（彭仕）龙等帮内将讼费分作三年填还（叶正顺）”。[56]光绪三年（1877）六月，四川省南部县杨作忠等的结状称：“杨王氏具告杨遇兴一案，蒙恩审讯。查杨王氏压佃杨遇兴地土共钱四十二串。因去岁杨遇兴控杨王氏儿子杨千万找买无力，其愿让钱二十二千文，帮补讼费钱三千文。”[57]这反映一方当事人补偿另一当事人诉讼费用的实践在后来曾继续出现，并且获得知县裁判支持。如光绪七年（1881）七月，张崇品以“霸娶乱伦” 具控 “张玉勤同父张文成等在案，蒙恩讯实，断伊缴钱一十串作民讼费。”[58]对于上述涉及当事人间讼费支付比例、当事人的讼费负担或赔偿问题尚无相关法律依据。此类判决主要是基于知县公平正义或同情心的认识，大致以当事人理曲或理直为基础，基于少数当事人的请求而为之，以求息事宁人和解决纠纷，从未抽象出双方当事人负担讼费的法律原则纳入到地方法制建设中。

　　三、讼费的法定化

　　晚清政府模范列强，大举移植西方近代法制。西方近代法制关于刑事诉讼、民事诉讼费用分别由国家、私人承担并以统一的法律形式明确讼费数额的优点，对晚清诉讼法制制订有重大影响。清末广西官员比较中西制度的优缺后认为外国之优点为以刑事为公诉，其费属之国家，只有民事诉讼费用始取诸当事者。[59]此类见解成为其主张以法律规定讼费数额以避免书役向当事人漫无边际敲诈勒索的理由。在晚清法制改革过程中，随着高层到地方官员的推动，以西方近代法制为借鉴，讼费法定化成为主流趋势。

　　光绪三十二年（1906）四月，沈家本等制定《大清刑事民事诉讼法草案》，其第十一节“各票及讼费”系首次国家法律草案对讼费系统规定。草案第一百九十四条以下规定：每发单票（传票、拘票等）一张，按照后列讼费表向请发单票人征收费用，实质将传统的部分陋规纳入法定范畴。草案要求讼费表须悬于公堂墙壁或门外，务使众人易见。公堂裁判案件，讼胜者应交讼费，可判令讼负者代缴，有时亦可据情况判令两造分缴。

　　该草案所定民事案件讼费，包括公堂签发盖印传被告到堂之传票（以讼件价值为标准）；发知会证人到堂之知单（以讼件价值为标准）拘拿被告之拘票或查封票或查封在逃被告财产票（以债款为标准）。除此之外，草案还规定了其它各类费用目录。[60]这些讼费名目繁多，与晚清各省调查的讼费数目相比也为数不菲，草案对民事非财产案件的讼费问题未作明确规定。诸如此类的问题在草案公开后，受到各地督抚的反对，认为其不符合中国国情。涉及到讼费部分的争议焦点在于，一些督抚认为讼费标准太高，甚至超过了现有常规化的陋规，增加当事人负担。如陕甘总督认为：“甘省地瘠民贫，向来遇事涉讼，两造花费无多。……若照新章办理，恐小民之破家愈速矣。”湖广总督也认为该规定“较之州县，讼费更多。”[61]各地封疆大吏对该草案的反对意见很大，草案未能生效。不过，讼费首次以国家法草案的形式得到确定，以及各地督抚表达的不同意见，一定程度吸收到后来的《各级审判厅试办章程》。

　　晚清包括讼费在内的诉讼法制改革与袁世凯的努力密切相关。1903－1905年，袁世凯数度派天津府知府凌福彭前往日本考察监狱与司法设制。以天津为试点所创办的审判厅在凌福彭的主持下进行。天津各级审判厅的审案人员中，一部分由“日本法政学校毕业回国之成绩最优者”构成。[62]之后，袁世凯率先在天津府天津县试办审判厅。1907年初，时任直隶总督的袁世凯组织一批留日法政人员起草了《天津府属试办审判厅章程》，并于当年二月实施。天津制定的包括法定讼费在内的审判厅章程等制度，其渊源来自日本，当无疑问。章程第四编 “讼费规则”计四章，分别为印纸费、承发吏规费、杂费、保证。涉及财产案件的讼费收取以起诉时讼物价值为标准，由十两以内讼费三钱递增至五千两以上每千两加二两。