四、信息交流作为风险规制工具的比较优势

　　（一）与传统规制相比

　　TRI制度所例证的信息交流，作为规制工具，其作用方式与传统的命令控制型规制相比具有明显的优势。

　　仍以环境规制为例。传统环境规制使用的工具主要是法定的强制标准。具体应用方法一般是针对个别污染物或特定媒介规定与环境质量目标相关的环境标准，并依此标准确定污染者的排放标准；之后通过命令-强制手段确保污染者遵守排放标准。

　　在这里，特别值得注意的是，现代法治国家的政府受到行政法治原则的制度性约束。传统规制中采用的手段，如搜查、扣押、责令停产、罚款等，因为属于强制性的权力行政，会严重影响到公民、法人和其他组织基本权利和自由，根据法律保留原则的要求，必须有立法机关具体明确的授权方得采取；而根据比例原则的要求，此类授权法通常均会要求政府在有确凿证据表明“确有必要”时方可采取。这就意味着，政府对于这类管制行为的合法性和正当性负有全面的举证责任。规制者必须进行调查，收集到足以证明危害的确存在并且规制措施确有必要的信息，方可采取相关规制措施，否则，就会面临违法行政以及滥用权力的指控。[24]然而，环境污染的发生，因果关系相当复杂，危害的显现往往会有很长的时滞，加上大量运用最新科技的工业生产方式中包含的环境风险尚未被人们所掌握，充分收集能证明传统规制合法与正当的信息是十分困难的。

　　而在TRI制度中，政府所做的不过是要求企业如实提供一些不涉及商业秘密和个人隐私的数据，并将之汇总公开，这并不属于传统的权力行政。根据行政法理论上的通说，[25]这种非权力行政与上述权力性规制不同，不直接限制公民法人和其他组织的权利与自由，所以，行政法治对之要求没有那么严格，一般无须明确的法律授权即可采取，相应地，也没有上述证明传统管制方式合法性的信息要求。

　　不止如此，传统规制中针对个别污染者的限量命令，会限制被规制者的减少污染的努力程度：企业在达到规制者确定的排污水平之后，不会再有压力作进一步的改进。而TRI中，减少污染的持续努力都会被公之于众，可以激励那些不仅仅追求“达标”的企业发挥主动性和创造性，进一步追求卓越。这一点在当代风险管制不再追求“零风险”而转向“可容许的风险水平”[26]之后，尤其具有重要意义：放弃“零风险”这一不现实的追求而转向“可容许的风险水平”，就意味着：国家规制标准并不等同于“安全/危险”的分界线，百分百满足国家强制性标准的物质或活动，也不等于百分百的“安全”，而是仍含有一定的风险。这样，TRI制度下的被规制者，在达到法定标准和目标之余，仍然自愿继续努力进一步降低风险，就是值得格外肯定和鼓励方向。

　　（二）与“许可权交易”相比

　　在TRI制度引起注意之前，学界已经注意到了传统规制工具的不足，而大力呼吁政府应当引入“经济”工具，其中最受追捧的是“许可权交易”（allowance-trading），又称“总量限制下的许可交易”（cap-and-trade permit）。[27]而TRI制度引起注意后，人们发现，即使与“可交易许可”这样的新规制工具相比，以TRI为代表的信息交流，仍然拥有比较优势。

　　许可权的交易制度，和TRI制度一样，源自美国环境行政法。[28]在此制度下，管理者根据环境质量目标，确定一个可接受的排污（也可拓展为其他有风险的行为）总量，将这一总量以许可方式分配给各个环境污染者，并授权他们可以与其他人交易被赋予的“许可”。这意味着，那些有能力将污染水平降低到特定水平之下的企业，可以将自己的“许可”卖给那些无法以较低成本减少污染的企业。这一制度具有与TRI制度相同的优点：即可以诱使企业自发地降低污染水平，同时极大地减轻了规制者对相关信息的需求。

　　然而，可交易的许可权得以实施的前提，是确定许可风险物质或行为的总量。而确定这一总量的难易程度取决于政府所能掌握的信息多少，[29]尤其是与被管制者减少污染成本有关的信息。值得特别指出的是，在此制度下，为了保证许可交易市场能够真正建立起来，许可的总量一旦确定，就应当在一段相当长时间内保持固定。[30]这就使得此制度表现出一定的僵硬性，也即对相当长时段里的社会变迁缺乏“与时俱进”的适应性。一个实例是，美国环保行政机关依据《清洁空气法》1990年修正案设定二氧化硫排放权交易制度时，没有预见到——事实上也不可能预见到——一个新煤矿的发现和开采大大拉低煤价，以及清洁煤技术飞速进步，使得企业控制污染的成本大大降低。从而，以事后诸葛的眼光来看，当时确定的总量是“过高”的，没有达成“原本可以达成”的规制目标。但是，那些比预想更为轻松地完成了减排任务的企业并没有理由为此而欢欣鼓舞，因为下一次，“规制者完全有可能低估（企业的）成本，从而损害到企业以及整体经济的发展。”[31]