三、行政指导的程序

　　由于行政指导作为一类行政管理方式的历史并不久，因此在行政指导程序立法上仍有一段相当长的路要走。纵观域外的立法经验，日本1993年出台的《行政程序法》对行政指导的明确规定，无疑具有重要的、里程碑式的意义。但同时也应当看到，日本这种行政指导法制化的探索在当今世界范围内依然是“曲高和寡”。反观我国，虽然规定了行政指导的法律规范遍布行政法的各个领域、各个层级，然而几乎所有法律规范都只限于一条总则性的规定，并未涉及具体的程序构建。这对于行政指导在我国的进一步发展无疑是相当不利的。虽然从现阶段来看，通过法律的形式对行政指导程序进行具体规制也许只能纳入中长期的立法规划，但是从理论上做一些前期探讨仍具有相当的必要性。在笔者看来，行政指导的程序应当包含如下方面。

　　首先，告知程序。其一，告知的主体。一般是实施行政指导行为的行政机关，当然也可能在部分特殊情况下由行政机关所授权的组织履行告知义务。其二，告知的内容范围，应当限于行政指导的内容及其相关的其他事项，但是涉及到国家秘密、商业秘密和个人隐私的事项，应当按照《中华人民共和国政府信息公开条例》第14条第2款的规定执行。其三，告知的对象范围，一般是行政指导行为直接针对的相对人，同时，其他相关人在必要时也应当成为被告知的对象，倘若一定区域范围内的单位、组织、个人都需要被告知的，可以采取公告的形式。其四，告知的时间。告知的时间一般有行政指导事项所要求的时间为准，但是应当注意为相对人提供必要的时间作合理的准备工作。

　　其次，听证程序。行政主体可以采取听证的形式获得有关方面的意见和建议。这既是提高行政指导决策科学性、民主性的重要途径，也是建设透明政府与法治政府的必然要求。其一，参加听证的主体。一方面，直接接受行政指导的相对人是参加听证的当然主体；另一方面，与该行政指导行为有关的的其他公民、组织等，也应当参与听证，并有权提出自己的见解。其二，听证举行的时间。一方面，可以在实施行政指导前举行，这样可以使得行政指导决策的制定有个较高、较好的起点；另一方面，在指导的过程中也可以随时举行听证，这可以使得实际实施过程中产生的偏差得到及时的修正。其三，听证举行的方式。一般说来，应当采取正式听证会的方式，但是也不排除在特定情况下选择更为灵活简便的方式进行。但是无论以何种方式进行，听证的费用都应由财政负担，不得以任何形式变相转嫁给听证参与人。需要指出的是，听证会只是一种听取意见的形式而已，至于实际效果如何，还要依赖于“案卷排他原则”的贯彻程度而定。