在“理性”经济人特征的影响下，环保执法人员往往会因行政执法不力的边际成本大于边际收益（主要指个人收益）而努力做到依法行政；相反当执法不力的边际成本等于或小于边际收益时，就有可能导致环保执法人员抛弃国家和社会利益而追求单位和个人的私有利益，甚至为了私利不惜冒犯罪的危险。因此，执法者利润的最大化是执法不力的基本根源，其中，自由裁量权限为环境执法者与违法排污者之间的非法“博弈”提供了空间，是产生这种根源的主要因素。
　　
　　现代行政的扩张使自由裁量权的范围急剧扩大，适当的行政自由裁量权体现了行政合理性的原则精神，但是少数环保执法人员在执法时，追求私人利益最大化，滥用职权，与违法排污者进行内幕交易，而违法排污者也会为了其私人利益，与环保执法人员进行“博弈”，其最终结果是牺牲国家机关的威信和国家利益以换取环境执法机关的部门利益和违法排污者的私人利益最大化，长此以往，会导致国家制定法的普遍无效和无力。
　　
　　为此，一方面国家要从立法上确保执法者的执法权与责任的并重地位，对执法者的自由裁量执法行为尽可能做出明确具体的规定；另一方面要相对集中执法权，改变多头执法导致的自由裁量权滥用的局面，实行执法活动中检查发现权与处理权相分离的制度，特别是对经济处罚实行罚没决定与罚没收缴机关相分离制度[5]。
　　
　　（二）内在驱动力：缺乏有效的激励机制
　　
　　提供恰当的激励是一个基本经济问题，在现代市场经济中，利润向厂商提供生产个人需要的商品的激励，工资向工人提供工作的激励，产权也向人们提供重要的激励，它不仅使人们投资和储蓄，而且使其财产得到最佳使用[6]。
　　
　　就目前而言，我国整个行政机关内部缺乏竞争，难以调动执法人员的积极性，尽管大多数行政机关以晋升职务或其他手段来鼓励执法人员的工作积极性和责任心，但晋升职务往往受所谓的首长负责制的限制，机关内部无民主可言，这就导致了执法成本的零效益，甚至负效益。因此，有必要建立责任激励、目标激励、公平激励等激励机制。
　　
　　（三）外部原因：寻租活动
　　
　　寻租活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益的活动或是指那些维护既得利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动[7]。现代社会中的寻租活动，是利用行政法律手段来阻碍生产要素在不同产业之间自由流动、自由竞争，以维护和获取既得利益[8]。在“寻租”行为的引导下，政府决策和运作往往会受利益集团或个人所摆布。在布坎南看来，政府是以某种公共利益为借口而制定各项经济决策，并服务于某些利益集团，这些特殊的利益集团为谋求政府保护，逃避市场竞争，实现高额垄断利润，会设法进行各种“寻租活动”。而为了获得这种经济租金，环保行政部门就会利用国家权力获取排污企业的租金，以增加个人收益，这就是所谓的“政治创租”或“政治抽租”现象。现实中大量存在人情收费、关系收费，环境公共服务设施中的人情、关系承包就是寻租行为的具体体现。而排污企业为了增加个人利益，会选择以租金换取执法人员对其收费标准的降低或对其污染行为的默许。这样，在寻租的推动下，环保执法人员难以真正公平执法，其执法天平倒向给予其“分利”的寻租者也就成了必然。

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