2、把环境立法当作谋取权力的手段
在政府主导环境立法体制的情况下，一些地方或部门在进行环境立法时不是从国家整体的要求来衡平各种利益关系，而是过多地看重地方或部门的利益，结果在立法中以地方或部门利益为核心做出安排。如在自然保护区建设中，《
中华人民共和国自然保护区条例》规定：“国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。县级以上地方人民政府负责自然保护区管理的部门的设置和职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地具体情况确定。”（第8条）实践中，一些部门在建立自然保护区时往往采取部门立场。如青海三江源地区地处青藏高原腹地，是长江、黄河、澜沧江三大河流的发源地，被称为生态“处女地”，其植被主要是草原，森林资源很少。三江源区生态价值主要在于对水源的涵养，但三江源自然保护区目前则属林业部门管理。2000年2月2日，国家林业局以林护自字[2000]31号文《关于请尽快考虑建立青海三江源自然保护区的函》下发青海省。青海省人民政府经过认真调研，于2000年5月批准建立三江源省级自然保护区，并于2001年9月批准成立了青海三江源自然保护区管理局。2003年1月，国务院正式批准三江源自然保护区晋升为国家级。[31]
（三）环境立法体制的改革
政府主导的环境立法体制对完善政府环境责任是一种现实的制约，所以，完善政府环境责任需要改革现行的环境立法体制，突出立法机关的作用，由政府主导变为立法机关主导。
1、立法机关负责环境法律等草案的设计
环境法律、地方环境法规的立法权专属于全国人大常委会和有关地方人大及其常委会，立法机关在行使其立法权时应同时更多地负责对法律、地方法规草案的设计，改变目前政府主导的局面。这种情况正在发生，2002年制定的《
清洁生产促进法》和《
环境影响评价法》都是由全国人民代表大会专门委员会中的环境与资源保护委员会进行法律草案设计并提请全国人大常委会审议的。另外，正在准备制定的《循环经济法》也是由环境与资源保护委员会在负责进行。[32]当然，立法机关在负责环境法律等草案的设计时并不是不要征求政府主管部门的意见。环境法律等草案的设计可由立法机关中有关环境保护的专门委员会来负责，1998年全国人大新增设了环境与资源保护委员会，随后地方各级人大也陆续建立。这里，要注意提高其中专职环境立法人员的组成比例和业务素质。立法人员作为立法的决策者、起草者、审议者，构成了一切立法活动中的主体因素。立法人员的活动直接决定立法质量的高低，立法起草人员负责起草提交立法机关审议的法律草案，虽然他们不能直接决定最后通过的法律是什么样的，但他们起草的法律草案对最后通过的法律的质量有重要影响。现实中我们尚未建立专职立法人员制度，在某种程度了影响了立法的开展，许多法律草案设计不得不交由政府部门。建立立法人员的职位分类制度，就是按照业务性质等标准，把各种立法工作职位划分为若干种类，再按照职位的高低，把每一种类职位划分为若干等级，这样就可以把各种专职立法人员归入相应的职位，进行科学的管理。[33]
2、立法机关加强环境行政立法的控制
环境行政立法属于行政机关的权力范畴，其对于环境法律的细化是非常必要的，立法机关对其的控制不是压缩行政立法权，而是要完善相应的环境法律。政府活动要依法行政，行政立法也不例外，依法行政包含两个原则：法律优越和法律保留。“法律优越”要求行政不得超越于法律之上，行政不得与法律相抵触，基本含义是“不抵触”；“法律保留”意味着某些立法事项由法律规定，行政机关不得染指或非经授权不得就其立法。在法律保留的情况下，行政立法只能根据法律制定；在非法律保留的领域，以法律优越为原则。据此，立法机关加强环境行政立法的控制应主要通过提高立法质量：[34]第一，从滞后式立法转变为同步或超前式立法。现实中，立法机关在制定环境法律中存在滞后现象，如《
环境噪声污染防治法》1996年才制定，此前为了防治环境噪声污染，国务院1989年制定了《
环境噪声污染防治条例》；再如目前在自然保护区立法方面，立法机关的立法滞后，《自然保护区法》至今尚未出台，使用的还是1994年国务院制定的《
自然保护区条例》。第二，从粗放型立法转变为精细型立法。长期以来，在环境立法实践中存在着“易粗不易细”的指导思想，许多环境法律是粗线条的，因此，为了使其具有可操作性，只能通过行政机关制定配套的实施办法来解决。第三，从试验型立法走向常规型立法。中国环境立法发展过程中的一个重要特征是进行试验型立法，如早期的《
环境保护法（试行）》和《
森林法（试行）》。第四，从零散式立法转向法典式立法。目前，立法机关制定的多为单行性环境法律，虽然有立法方便，简单明了的优点，但环境是一个整体，零散式立法难免挂一漏万，所以环境法典化呼之欲出。第五，从多变性立法转向稳定性立法。目前，主要环境法律都经过修订，有的修订数次仍考虑再修订，如《
大气污染防治法》1987年颁布后，1995年和2000年分别进行了修订，目前正在准备进行第三次修订。这里虽有客观形势的变化，但法律短期内过于多变必将导致相应的环境行政立法失控。
