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环境管理理念则是传统统治在环境领域的延伸。现代环境问题出现之前，传统统治对环境的关注是很少的。随着近、现代环境问题的日益严重，直接威胁到了人类的生存与发展，环境保护才成为国家的一项基本职能。由于统治一直是国家职能实现的根本方式，所以，与国家其他的基本职能实现一样，环境保护的实现对于国家而言即是统治，这就是环境管理理念的含义。
2、完善政府环境责任在环境管理理念下受到限制
环境管理理念要求在环境领域实行统治，而统治的权威必定是政府，且政府统治的权力方向总是自上而下的，通过运用政府的政治权威来发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。因此，无限政府、人治政府、专制政府、集权政府和封闭政府构成了环境管理理念下的制度平台。在这一制度平台中，政府享有的是权力，责任主要是由行政相对人来承担的，政府的责任以管制为主，服务很少在政府的考虑范围。这一点在中国传统的行政管理中表现得非常明显，“我国原有的行政管理其实就是政府管理，过分强调直接维护政治统治的工具性作用，忽视对社会公共事务的管理和为社会公众提供公共服务的服务性作用；过分强调管理主体与社会公众关系的不对等性，忽视社会公众对行政活动的参与以及社会公众需求对行政管理行为的导向性作用；过分强调管理对社会的制约性，忽视社会和公众对管理主体及其行为的制约和监督，忽视管理过程中公共责任机制的建设与发展；随之而来的便是忽视行政权的制约性、行政活动领域的有限性以及行政行为的依法性，导致行政管理日益凌驾于社会和公众之上。”[22]所以，环境管理理念造成的结果是：以对行政相对人进行管制为特征的环境立法得以固化，而完善政府环境责任却受到限制。
在改革开放初期，中国把环境保护列为一项基本国策，从而明确了环境保护在现代化建设中的重要地位，但在计划经济体制下，全能政府始终为主导，中国的环境保护一直处在环境管理理念的指导下。国家先后出台了三大环境政策，即：“预防为主”、“谁污染谁治理”和“强化环境管理”。我国许多环境经济和技术政策，都是从这三项政策中衍生或延伸出来的。三项政策各有相对的独立性，但更有统一性和系统性，其中“强化管理”是环境政策的中心和主体，“预防为主”和“谁污染谁治理”是环境政策两翼，是围绕强化管理这一中心展开的。[23]及至今天，环境管理理念严重限制了政府环境责任的完善。
（二）环境治理理念的提出和发展
1、环境治理理念的提出
由于管理理念存在的问题，20世纪90年代西方政治学提出了治理理念。治理在英文中表述为governance，其源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了治理一词，此后治理被广泛地应用于政治发展研究中。治理（governance）与统治（government）从词面上看似乎差别并不大，但其实际含义却有很大的不同，“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念”[24]。治理与统治有两个基本的区别：一是治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关，可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作；二是治理是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系，确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。[25]英国学者格里·斯托克指出了作为理论的治理的五个要点：⑴治理是出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者；⑵治理理论明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界线和责任方面的模糊之点；⑶治理理论明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；⑷治理指行为者网络的自主自治；⑸治理理论认为，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威，政府可以动用新的工具和技术来控制和指引，而政府的能力和责任均在于此。[26]治理的理论和实践之所以能在上世纪90年代勃兴，其深刻的原因在于，它是全球化进程的逻辑结果，是冷战结束后国家国际政治经济秩序的新的发展形态，是国际规制有效性的现实要求，是全球公民社会和民主潮流的产物。[27]由于管理理念指导下的政府环境管理往往导致环境之治目标的落空，针对于此，治理理论一经提出就在环境领域迅速适用，环境治理理念由此而生。
2、良好的治理——环境善治
环境治理作为整治政府失灵和市场失灵的产物，可以弥补政府和市场在调控和协调人与自然关系过程中的某些不足，但其也不是万能的，它也内在地存在着许多局限，它不能取代政府，也不能代替市场。事实上，有效的环境治理必须建立在政府和市场的基础之上。如在环境领域，传统的行政强制管理方式，直到今天仍然是大多数国家不可或缺的和处于主导地位的管理方式，可以说这种管理方式为保护人类环境发挥了重大的、基础性的作用。既然存在着治理失效的可能性，那么如何克服治理的失效、如何使治理更加有效？据此，环境治理进一步发展到环境善治。善治英文称之为good governance，其与善政不同，善政英文称之为good government。自从有了国家及其政府以后，善政就成为人们所期待的理想政治管理模式，但善政只不过是良好的统治，而善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系。善治实际上是国家的权力向社会的回归，表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政而不会有善治。
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