⑵环境行政立法的公众参与
环境行政立法是国务院及其组成部门和有关地方人民政府在各自权限范围内所制定的行政法规、部门规章和地方规章，属于授权立法。行政立法的最大特点是“封闭式立法”，政府自我设定权力、加大行政相对人义务的情况经常发生，所以环境行政立法绝大多数是管理性质的。对此，除了加强立法机关的控制外，关键是公众参与到环境行政立法程序中，因为“公众参与为行政行为的利害关系人表达利益要求提供了平台，为保护个人和组织的合法权益传造了条件；公众参与能够把广泛的利害关系人吸纳到行政程序中，使利害关系人的意志有更多可能得到行政主体的尊重；公众参与集程序控制和实体控制于一体，把行政行为的全过程都展现在社会公众的视野之中，有利于加强对行政主体的监督”[14]，从而完善政府环境责任。根据《
中华人民共和国立法法》的规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”（第58条）2004年国家环保总局在江苏省南京市就《排污许可证条例（草案）》举行了立法听证会，这是《
环境保护行政许可听证暂行办法》生效后环保部门举行的首次环境行政许可的立法听证会，参加听证会的人员大多代表所在企业法人或者组织，也有的是以个人身份参加的。听证会集中听取了众多行政相对人以及技术专家、基层管理人员、公民个人和非政府组织的意见，可以更深刻、更全面地了解行政立法应当考虑的实际问题和因素。[15]
3、环保组织的强化是公众参与的保障
公众参与是行政主体之外的个人和组织的参与，其中个人参与虽然是公众参与的基础，但由于个人的精力、能力有限，所以要做到长期、有效的参与还是非常困难的。从国外的经验看，解决这一难题的办法是强化民间自发组织起来的环保组织。民间环保组织是民间组织的一种，所谓民间组织（Non-governmental Organizations）简称NGO，它是指人们为了追求和实现一定的社会性宗旨或目标，在法律规定或许可的范围内，以公民或团体身份自愿结成的并按其章程开展活动，不事经营或不以营利为目的民间性社会组织。[16]目前，国外有许多群众性环保组织，如在美国除较早的塞拉俱乐部外，还有1967年成立的环境保护基金会和动物保护基金会、1969年成立的地球之友、1970年成立的自然资源保护委员会、1971年成立的绿色和平组织、1974年成立的环境政策研究所及1975年成立的世界观察研究所、1980年成立的地球优先组织等[17]。这些环保组织的一个显著特点是专业化，使公众参与成为常态，参与者中有许多知名科学家和高级知识分子，在推动环境法发展方面很有成效。2000年12月8日，美国23个主要环保组织联名给总统克林顿写信，要求克林顿总统坚决反对国会削弱对海狮实行濒危物种法保护的任何企图。2000年12月14日，克林顿总统准备发表一份声明，如果国会的2001年的
预算法案包括海狮条款的话，他将否决它。在中国，近年来各种类型的民间环保组织逐渐发展起来，据2001年11月在北京召开的“中美民间环保组织合作论坛”所发布的信息，中国的环境NGO已超过了2000多个，参与人数已达数百万，比较著名的有“自然之友”、北京“地球村”等，但从整体上来看还是非常弱的，公众参与较低，在完善政府环境责任方面所起的作用也非常有限，究其原因在于“中国民间组织的合法性困境”。[18]
二、环境理念的改变
何谓理念，在我国的《辞海》中理念与观念是相同的，而观念是指看法、思想、思维活动的结果。我们今天的理念一词是对希腊文idea和eidos翻译而来的外来语。美国著名学者约翰·E.托伯曼(John·E·Tropman)在《创新理念管理》一书中指出：“理念是一种想法，理念的力量是现存最有力的力量之一”。[19]人们凡欲主动地从事某项重大事业，必先有某种理念形成于脑中。在环境领域，管理理念限制了政府环境责任的完善，完善政府环境责任需要环境理念的改变。
（一）环境管理理念限制了政府环境责任的完善
1、环境管理理念的含义
管理理念中的管理不同于管理学中的管理，管理学中的“管理是根据组织的内外条件，通过计划、组织、领导、控制等一系列的活动，对组织所拥有的资源进行合理配置和有效使用，以实现组织预定目标的过程。”[20]在这个意义上，管理的职能具有合理组织生产力的一般职能和维护与完善市场关系的特殊职能。管理理念中的管理实质上是一种统治，英文表述为government，是政治统治过程中的管理。由此，环境管理理念不同于一般所说的环境管理。一般所说的环境管理是指：“运用行政、法律、经济、科技与教育等手段，预防与禁止人们损害环境质量的行为，鼓励人们改善环境质量的活动，通过全面规划、综合决策、制定环境目标、选择行动方案，正确处理发展与环境的关系，实现既满足当代需求又不危及后代人满足其需求能力的发展。”[21]环境管理概念的正式提出是1974年联合国环境规划署（UNEP）和联合国贸易与发展会议（UNCTAD）在墨西哥召开的“资源利用、环境与发展战略方针”专题研讨会上，这次会议形成三点共识：⑴全人类的一切基本需要应当得到满足；⑵要进行发展以满足需要，但不能超出生物圈的容许极限；⑶协调这两个目标的方法即环境管理。
