论政府环境责任的完善
On Perfection of Government’s Environmental Accountability
张建伟
【摘要】政府环境责任不完善是环境立法存在的根本问题。完善政府环境责任的根本之举是落实环境民主，重点是公众参与环境立法；完善政府环境责任需要环境理念的改变，从管理走向治理，实现环境善治；完善政府环境责任还需要改革现行的环境立法体制，由行政主导变为立法主导。
【关键词】政府环境责任;环境民主;环境理念;环境立法体制
【全文】
环境法实效性不足是中国环境法治实践中存在的突出问题。当前，环境立法的数量在整个部门立法中是增加最快的，早期环境立法供给不足的情况已经基本解决，环境立法体系日趋完整，主要环境问题的解决都已“有法可依”。但在环境法制建设迅猛发展的同时，环境法在环境保护中的实际效能尚未达到人们的预期要求，一些地区环境污染和生态恶化已经到了相当严重的程度，保护和改善环境的立法目的没有完全实现，出现了环境立法不断增多但环境形势依然严峻这一局面。环境法有效性不足的原因是多方面的，但环境立法本身存在问题是其中的重要原因。在环境立法存在的诸多问题中，政府环境责任不完善是最根本的问题。政府环境责任是指环境立法中所规定的政府在环境领域承担的第一性环境义务和第二性环境义务，环境的公共性决定了政府环境责任的重要性。政府环境责任不完善主要表现为：环境立法重政府环境权力轻政府环境义务、重政府环境管理轻政府环境服务、重政府环境主导轻公众环境参与、重对行政相对人的法律责任追究轻对政府的问责，导致政府在环境领域的公信力降低和执行力减弱，从而严重影响了环境法的实效性。中国环境问题的主因是“政府失灵”而非“市场失灵”，政府环境责任不完善加剧了环境领域的“政府失灵”。所以，在“政府失灵”作为中国环境问题主因的情况下，要克服环境法实效性不足的局面，必须完善政府环境责任。政府环境责任在许多国家的环境立法中都非常明确的体现出来，20世纪60、70年代，美国、日本、德国等发达国家环境法的一个重大转变就是完善政府环境责任。
中国环境立法中对政府环境责任的控制之所以长期不到位，涉及环境民主的落实、环境理念的改变和环境立法体制的健全等许多深层次的问题，这些问题的解决是完善政府环境责任的关键。
一、环境民主的落实
完善政府环境责任的根本之举是落实环境民主。政府环境责任不完善是有着一定历史原因的，这个历史原因就是专制主义的法文化传统。专制主义的法文化传统虽然是历史的，但其影响却弥漫至今。法文化传统是历史沉淀的产物，要消除其影响并不是轻而易举的。专制作为人类社会发展过程的一种形态，能够战胜它的只有其对立面——民主。环境民主落实的具体体现就是公众参与环境立法。
（一）专制主义法文化传统对完善政府环境责任的制约
1、专制主义的由来
专制主义是人类的历史形态之一，“所谓专制主义，只是用一个名词来说。它也可以一分为二地说，那就是在上的一方面是专制主义，而在下的一方面是奴隶主义。专制主义就这个意义上说是一个合二而一的结构。”[2]启蒙思想家孟德斯鸠在其《论法的精神》一书中对专制主义有很好的解读，他指出：“在专制的国家里，政体的性质要求绝对服从，绝无所谓调节、限制、和解、条件、平等、商谈、谏争这些东西。在那里，人的命运就是本能、服从与惩罚，权力是全部授予受权力委任的人，但其威权总是反复不定的，每一个人都是既居人上又居人下，既以专制权力压迫人又受着专制权力的压迫。”[3]专制主义在人类社会中曾长期存在，特别是“在西方封建主义和专制主义的国家失败的地方，治水专制主义取得了成功。”[4]从亚里士多德起，经孟德斯鸠、黑格尔至马克思，思想家们都注意到了西方古典时代与古代东方社会的重大差异，即“东方专制主义”。其中，马克思的东方专制主义理论是在批判地继承先行思想家的理论、思想的基础上发展起来的，较好地解释了专制主义的由来。马克思认为东方社会普遍存在一种专制主义政治制度，一方面原因在于东方社会是一种缺乏历史创造精神和发展缓慢的社会，东方社会存在“普遍的奴隶制”，东方社会由中央集权政府负责治水事业等等；但另一方面，根本的原因是东方社会的土地公有制决定了它的政治形式只能是以王权为中心的专制制度，东方专制制度还具有得以存在的社会条件和基础——村社制度。在这样的简单的生产方式下，村社农民关心的是自己的小块土地和家庭的生活所依，而对于国家政权形式漠不关心。[5]
2、专制主义法文化传统的现实存在
专制主义在中国有着悠久的历史，秦始皇的一统天下形成了集大成的专制主义。专制主义逐渐成为中国的文化传统和传统文化的有机组成。文化传统与传统文化有所不同，一般认为“文化传统是形而上的道，传统文化是形而下的器。道在器中，器不离道。”[6]传统文化就是自古以来形形色色的文化现象之总和，其中任何一种不论从现代人看来是好是坏、是优是劣，只要没有消失或者基本上没有受到外来强势文化的彻底改造的都算。文化传统则不然，它是传统文化的核心，它的影响几乎贯穿于一切传统文化之中，它支配着人的行为、思想以至灵魂，它是不变的或者是极难变的。法文化传统是文化传统的重要部分，是历史累积的产物，对法律的产生和发展有着重要影响。法文化传统的形成取决于自然环境、生产方式和思维方式等多种因素的影响，不同国家的法文化传统往往有着各自的特点。由于中国的文化传统是专制主义，所以中国有着迥异于西方的法文化传统，如尚“礼”、鄙“诉”、重“刑”、轻“民”等等，从制度化的历史来看，对普通民众强制性的规定成为主流。所以，传统的家长制在法律上往往表现为过度的“父爱主义”。[7]国家主义成为专制主义法文化传统现实存在的缩影。
