一、引言

　　2007年3月美国爆发了次贷危机，回顾次贷危机的形成过程，人们注意到金融机构针对公众的过度信用创造使得金融系统积聚了大量信用风险，后者又成为危机爆发的直接诱因——美国住房贷款市场上次级抵押贷款[1]的发放远远超出了公众的还款能力，宽松的管制政策下的无风险套利诱惑又导致贷款经纪人的掠夺性贷款（predatory lending）泛滥。[2] 在信用卡市场上，金融机构滥发信用卡的问题同样严重，美国公众的信用总额从1990年时的2386亿美元飙升至2008年9月底时的9770亿美元，而信用卡坏账率增加了18%；高额收费、交易信息不透明等信用卡欺骗行为十分猖獗，这些一度令美国面临又一波信贷危机的威胁。[3]

　　这些市场滥用行为暴露出美国现行金融管制立法[4]的一个严重缺陷，[5]金融管制立法忽视了对消费者的应有保护，结果纵容了金融机构的市场滥用行为，最终却引发了金融危机。2009年3月，美国财政部发布了《金融管制改革白皮书》，针对现行金融管制体制的弊病提出了系统性的改革方案。[6]该方案除了强调对金融加强监管的传统思路以外，特别指出管制立法应重视对于消费者的保护，相关的改革措施包括成立消费者金融保护署、向消费者提供透明的、简明扼要和公平的交易信息等内容。[7]该建议得到了奥巴马政府的强烈支持，有关金融消费者保护的立法活动开始陆续展开。[8]2009年10月22日，美国国会众议院金融服务委员会正式通过了成立消费者金融保护署的法案，成为美国自危机后进行金融立法改革跨出的决定性第一步。

　　如果说，各国从此次金融危机吸取的最大教训应是真正贯彻落实对金融消费者权益的保护制度，似乎也并不为过。[9]当代，包括日本等国的金融管制立法都已开始重视金融领域的消费者诉求，并通过加强金融机构的法定义务和责任，赋予消费者法定权利等立法措施矫正交易双方的不对等状况，这不得不引起我们的关注。借鉴这些金融市场上的管制立法经验和教训，探究加强消费者保护的金融管制立法理念，对于我国正在进行的金融放松管制和立法改革而言恰是正当其时。

　　二、保护消费者权益是金融管制立法的应有之义

　　通常认为，金融市场的不确定性、信息不对称以及负外部性使得管制成为金融市场运行良好的基本保障。经历了20世纪30年代的经济危机后，主要发达国家的金融市场纷纷开始走上金融管制之路。当代，无论是美国的“双重多头”监管模式、以澳大利亚为代表的“双峰”监管模式、还是以英国为代表的单一监管模式等等，其金融管制的立法目标除了强调维护货币体系与金融稳定、促进金融机构谨慎经营；建立高效率、富于竞争性的金融体制以外，皆将保护包括存款人、投资者在内的各类金融消费者权益纳入到立法宗旨当中。