（3）对该种公文文件属于法律行为还是内部规程行为产生争议时，应当先予受理。在很多情况下，行政机关的行为属于法律行为还是内部规程行为，并不容易辨别清楚。例如，行政机关在批复中称：“申请人所申请的事项，正在研究处理当中。”如果行政相对人认为其申请符合法定的申请条件，行政机关有意回避或者拒绝其申请的行政机关的答复属于内部规程还是法律行为，不无疑义。如果行政相对人提起行政诉讼的，应当先予受理。经审查认为不符合相关法律规定的，再裁定驳回起诉或者判决驳回原告诉讼请求，不宜裁定不予受理，否则对保护行政相对人的合法权益不利。这一做法与《若干解释》第32条第2款规定的内容一致，即人民法院在7日内不能决定是否受理的，应当先予受理；受理后经审查不符合起诉条件的，裁定驳回起诉。[①]

　　其次，应该审查行政机关的答复是否属于观念表示。观念表示是大陆法系行政法学的一个重要慨念，主要是指行政机关针对行政相对人作出的不发生法律效果的行为。这类行为与行政行为之间的主要区别在于行政机关是否对行政相对人的申请批准或者驳回。

　　一般而言，行政机关作出的告诫、劝告、建议、通知、初步意见等观念通知行为，属于不发生法律效果的诉讼行为。例如，行政机关就某一事件的真相以及处理经过的阐述，该类行政并没有影响到行政相对人的权利义务关系，所以并非可诉的法律行为。

　　根据法律的规定，行政机关有权就规范性文件的有关内容作出解释。例如，规章制定机关可以就规章的确切含义作出解释，行政机关的该解释行为并不以发生法定的法律效果为目的，属于观念表示行为，不具有可诉性。

　　但是，在司法实践中，有的行政案件在审理过程，被告向上级行政机关请示就具体案件中某一个法律问题的意见，上级行政机关针对具体的案件作出的判断并非无法律效果的观念表示，无异于作出了一个行政行为，此时，上级行政机关的答复行为属于可诉的行政行为。法院不应当将上级行政机关作出的答复视为证据，而应当认定该答复行为属于以发生特定法律效果为目的的行政行为。

　　再次，在审查时要注意区分答复行为和通知行为的不同。

　　在大陆法系国家，将答复行为和通知行为予以区别，主要是针对的对象范围不同。答复，又称为个别通知，针对的是特定的行政相对人。通知，又称为一般的通知，针对的是特定范围内的多个人或者特定范围内的公众。