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跨国水资源保护法律问题研究

  
  三、保护跨国水资源的具体法律措施
  
  根据上述文件的内容,结合有关国家实践,流域各国应采取有效措施保护流域水资源,这些措施包括:
  
  (一)预防跨界损害
  
  1.预防损害是国家的义务
  
  “一盎司的预防胜于一磅的治疗”。保护跨国水资源首先意味着流域各国承担防止跨界损害的义务,而不是事后对损害进行赔偿、补偿或补救的义务。因为在造成损害之后才去补偿,往往无法恢复事件发生之前所存在的状况。
  
  预防危险活动引起跨界损害已构成国际法的一部分。司法判例和国际决议、宣言等文件都确立了预防跨界损害的义务。特莱尔冶炼厂案的仲裁裁决强调预防损害,《斯德哥尔摩宣言》原则21、《里约宣言》原则2、国际法院1996年关于“一国在武装冲突中使用核武器的合法性”的咨询意见、《关于预防危险活动的跨界损害的条款草案》第三条均确认、反映或重申了这一原则。
  
  关于国际水道利用和保护的许多文件,都将预防对环境、人身和财产的跨界损害视为一项重要原则。比如《赫尔辛基规则》第十条、《赫尔辛基公约》第二条和第三条、《国际水道非航行使用法公约》第二十一条和第二十七条、《柏林规则》第十六条,等等。预防义务对地下水的适用尤其迫切,因为我们对地下水知之瘳瘳,而地下水一旦受到污染,任何恢复措施也于事无补。因此,柏林规则第三十八条规定国家应根据预防方法,采取提前行动和发展长期规划,以确保含水层和地下水的可持续利用。
  
  判断国家是否履行预防损害的义务,不是看其结果,而是看其行为,即制订有关预防跨界损害的政策、法律和规章并通过各种执法机制得以实施。此外,缺乏充分的科学确定性也不能成为排除国家采取预防措施的理由。根据预防原则,应在科学尚未确定跨界损害时十分谨慎地采取行动。预防原则意味着各国需要持续审查其预防义务以便赶上科学知识的进展。在多瑙河盖巴斯科夫大坝案中,国际法院判决当事各方参照环境保护的新需求,“重新审查”依据1977年条约在多瑙河上兴建的“盖巴斯科夫火力发电厂的运作对环境的影响”。[11]
  
  不履行预防的义务或者将损害风险减至最低,并不意味着该项活动本身受到禁止,也不当然引起国家责任。虽然预防义务已成为既定的惯例,但还没有成为严格的义务,行为国不履行这些义务并不构成受害国提出法律诉讼的理由,除非当事国之间的条约有此项规定。
  
  2.预防跨界损害的具体措施
  
  对于那些可能造成重大跨界损害的项目,必须采取一些预防损害的具体措施。国际文件关于预防跨界损害的条款一般将“防止、控制和减少”损害的措施一并规定,并未单独就预防事项规定一般性的、详细的、具有可操作性的义务和程序,比如《国际水道非航行使用法公约》、赫尔辛基公约。联合国国际法委员会2001年二读通过《关于预防危险活动的跨界损害的条款草案》,确立了一个预防跨界损害的机制,包括实体性和程序性的法律规定。这个机制主要由关于预防、合作、环境影响评价、信息公开、通知、协商等方面的规定构成。以下对环境影响评价、信息交流、监测等措施进行分析。
  
  (1)环境影响评价
  
  环境影响评价是最重要的预防措施,它是预防原则在项目建设中的具体体现。该制度一般要求对重大活动的可以预见的环境影响进行研究,并要求公众参与评价过程,评价的结果对决策者有指导和参考作用,因而往往与各国的环境标准结合在一起。[12]环境影响评价将使有关国家能够判断有关活动的风险的性质、范围和应采取的预防措施。联合国的一项研究指出,环境影响评价已经在执行和加强可持续发展方面显示其价值,因为它结合了预防原则和预防环境损害原则,也考虑到公众的参与。


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