南水北调水工程所有权研究
焦跃辉
【摘要】南水北调水工程规模巨大，功能综合性强，涉及利益复杂，投资应当由政府主导。在水工程建设中应当明确地方政府以及其他投资人的所有权以尊重其利益。在项目法人投资方式中，一方面要明确出资人资格，另一方面也要明确政府对公益性耗费的补偿。
【关键词】南水北调;水工程所有权;地方所有权;项目法人制;公益性消耗
【全文】
南水北调工程规模巨大，需要投入巨额资金，要求投资主体多元化，这必然带来建成后的产权关系复杂。而且工程主客水交融、新建工程和现有工程交错，使得产权关系更加复杂。根据我国水资源短缺的基本特征和跨流域调水公益性的特点，工程不可能完全按照市场调节来运行，追求利润最大化；另一方面，工程必须实现良性运行，达到调水的建设目标，实现资源优化配置。[1]因此工程建设管理体制要适应以政府投资为主的多元化投资体制的要求，明晰产权。
我国对水利工程实行“谁投资、谁拥有”的政策，即根据投资来源来划分产权。如果水工程全部由单一主体兴建，则水工程的产权属于兴建主体。但是，南水北调水工程投资主体是多元的，这就需要明确以下几个问题：南水北调水工程为什么必须由政府投资？政府水工程投资中的出资比例如何确定？地方政府对其出资的水工程是否享有所有权？在项目法人投资形式下，政府与项目法人之间的关系怎样确定？项目法人运营水工程的公益性消耗由谁承担？
一、南水北调水工程国家投资的必要性
（一）社会资本很难成为南水北调水工程的主要的投资来源
南水北调水工程具有相当程度的公益性，如果缺乏水利的价格机制和提供公益型服务的补偿机制，水利项目的投资回报达不到社会平均的投资回报率，使社会资金一般不愿投入。例如，南水北调水工程是与国民经济发展和人民生活改善关系重大的基础设施，除了补给北方水资源、改善受水区域水质等作用外，还要发挥推动区域经济发展、优化区域产业结构、改善区域生态环境等方面的作用。可见南水北调水工程所提供的产品是稀缺商品，具有公益性和时空上的自然垄断性，因此，其价格不能够完全由市场竞争决定，而必须由国家加以一定的控制，这与私人资本的逐利性不一致。再如，南水北调水工程的功能具有多元性，除调水和蓄水之外，还承担着防洪、排涝、养殖、航运、发电等多种任务，既有公益性水工程部分，也有经营性水工程部分，如果对公益性水工程（部分）与经营性水工程（部分）不加以明确区分，会导致私人承担公益性运营成本。此外，南水北调规模庞大，水工程投资巨大，劳力投人多，建设周期长，社会资本很少能够满足工程建设规模的需要。
