三、以《物权法》的实施为契机用法律法规引导农地制度创新
1.强化总体法律框架和法治
有必要对法律改革予以关注，着手解决土地法律框架与现实的差距及存在的不足。因而，需要对现行法律或法规加以补充修正或替代，使之与关注于以下目标的行动相联系，这些目标包括：增进和强化土地权利、改善土地登记、设定适当的征地补偿标准、促进土地利用规划更为整合、引入新税制等。[4]以《物权法》的颁布和实施为契机，对整个土地法律框架进行一次会诊和回顾，要更多关注与具体政策改革有关的法律工作。根据物权法的原则，以法律的形式把农民对土地的单一使用权拓展到占有、使用、收益、转让、出租、入股、继承、抵押等权利统一的承包经营权，能很好地解决在土地所有制不变的前提下土地资源进入市场的现实问题。[5]
2.正确认识土地使用权与经营权的权能关系
首先，根据物权法，采取法定主义原则，明确规定农户享有占有、使用、收益和处分等土地的各种权能。长期以来，政策在我国社会经济建设中处于超乎异常的地位，不仅充当法律产生的先导，而且也是法律实施的重要工具和机制。这样就形成了以合同管理为主、多个部门、各级政府与社区对农村土地权属“齐抓共管”的局面。这种管理形式的优点在于有利于农民放开手脚，大胆地进行制度创新;其中缺点在于不利于农民土地权利的保护。随着市场经济的不断成熟，这种状况必须彻底改变。今后，政策必须承认法律的权威性，任何组织都必须在法律范围内活动。法律的权威性又要求法律本身是完整的，各法律条文不得互相冲突，规定尽量具体、明确。应集中一段时间，系统梳理《民法通则》、《农业法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《担保法》、《村委会组织法》等中有关农地制度规定，使其内容一致，为将来出台一部规范农村土地财产关系的农村土地制度法律作准备。在所有法律条文中，应明确规定农民拥有占有、使用、收益和处分等土地物权的全部权能。农民的土地权利不再是基于承包合同由合同双方共同约定的，而是一组法定权利，各地签定的承包合同不得与之相抵触的条文和内容。鉴于土地仍然承担着绝大部分农村人口的社会保障功能，农地转让问题必须认真对待，可在处分权方面赋予集体经济组织内成员一定的优先权，是不是对农民土地买卖、继承、抵押等处分权加以剥夺。否则，那只能是因噎废食。
