由于国家总体作用的逐渐减弱，以及国家福利倡导的福利保障政策发展不平衡，此时的国家福利出现了总体覆盖面减小、保障水平低的倒退现象。农村合作医疗保险从覆盖90％退到5％。在城市，改革开放初期，几乎全体城镇居民都享受某种形式的医疗保险，直到1993年，还有近3/4的城镇人口拥有医疗保险。而到2003年，只有一小半城镇居民被社会性医疗保险覆盖[①]。据2005年12月中国社会科学院发布的社会蓝皮书显示，全国有65.7％的人没有任何形式的医疗保险。而中国的养老保险，在1996年底，全国城镇的养老保险还覆盖城镇劳动力的78.4％[②]，到了2005年末，全国参保的人数为1.6亿多人，包括4000多万退休人员在内，仅占城镇人口的30％左右，不及劳动力人口的15％，覆盖率不到世界水平的一半。[③]

　　总之，福利改革的趋势是，逐渐倾向于市场的作用与个人的责任，国家不再像过去一样承担对教育、医疗和养老的责任。西方福利学界把福利体制区分为两种主要模式，即蒂特姆斯提出的体制福利和剩余福利两种模式。如果以这种区分检查分析中国的国家福利体制，就会发现，改革以后的中国国家福利既没有承担普遍的结构福利体制的功能，也没有很好地承担剩余型或者是安全网式福利的功能。如果是前者，需要国家对其全体公民在医疗、教育和养老等方面的社会福利体制做出整体的长远的规划；如果是倾向于后者，即仅仅帮助最贫困的人群，其重点应该是保障最需要的人基本的福利需求。但是，目前设计的福利改革方案多数是具有商业保险性质的计划，在具有风险的市场经济竞争中，恰恰是最困难的人，即社会的弱势群体没有被组织进入或因买不起医疗保险和养老保险，而被排除在福利体制之外。此时，在改革的实践中，国家逐步削弱了在市场经济中的政府干涉作用。

　　国家为什么从计划经济时期的越位，演变到市场经济时期的缺位？最主要的原因在于，包括政府和学术界，对国家福利的功能和作用的认识出现了偏差。在介绍与评价西方福利思想与实践的过程中，过多地强调了发展福利必然会制约经济发展；强调福利体制对个人的自由与创造性是一个极大的挫伤与束缚，助长了依赖思想与懒汉行为等。特别是一提到国家福利，立即被认为是福利国的同义语，被认为是大锅饭体制下的国家大包大揽，甚至被当作官僚主义的代名词。

　　也许回顾福利国的发展轨迹，能够帮助我们理解国家福利的作用。

　　二、国家福利是对市场经济的补偿并成为国家管理的重要组成部分