然而，我们应该看到，在剧烈的社会变革中，中国的家庭结构及其稳定性近年来正在发生明显的变化，加上劳动力流动的趋势，家庭承担传统责任的能力正受到多方面的挑战（注：张秀兰、徐月宾：《建构中国的发展型家庭政策》，《中国社会科学》2003年第6期。）。而一旦遇到的问题超过了家庭的能力所及，还得由政府来出面解决。这种事后补救的做法不仅成本更高，也会为中国的经济和社会发展带来巨大的风险。归根到底，中国的经济和社会转型是无数家庭及其成员从过去相对封闭的计划经济向愈来愈开放的市场经济秩序过渡的过程。他们能否有效地适应这一社会变革，不仅关系到计划经济解体所带来的社会问题是否能够得到根本和有效的解决，还决定着中国最终是否能够顺利地过渡到一个有竞争能力的市场经济秩序。

　　因此，中国政府必须重新认识社会政策对经济和社会发展的积极作用，不仅要认识到社会政策对社会公平的作用，更要认识到它对经济效率的贡献。大量事实证明，政府通过构建和实施积极的社会政策，使社会成员在经济发展的同时也能普遍享受到经济发展的成果，不仅是保证社会公正的核心，也是影响可持续发展的重要因素。从操作层面来说，我们需要从预防社会风险的角度出发，结合劳动力市场的变化和经济发展的需要，采取积极的社会政策来帮助家庭及社会成员增强其适应经济和社会变化的能力。这也就是说，既要注重当前的经济增长，也要关注长远的经济发展的目标；既要兼顾传统的工业化和市场化中的社会风险，更要关注对经济全球化和现代化进程中新的社会风险的抵御和防范。换言之，社会政策要转向以预防和发展为目标的主动积极的政策，以推动经济和社会的顺利转型，迎接市场经济和经济全球化的挑战。

　　（二）确立政府在社会福利中的主导作用

　　我们还需要形成这样一种共识，即政府必须在社会福利领域中发挥主导作用。政府的主导作用必须基于这样一种认识，即只有政府承担起为社会成员提供社会福利的责任，才能最终建立一种能够使人民的生活随着经济的发展而更有保障的利益共享机制。

　　政府主导作用的一个具体表现是承担起社会福利的投资主体角色，即政府要确立其在社会保障中的前沿位置，从社会保障的后方走向前台。长期以来，政府在中国的社会保障制度中一直扮演着辅助或最后防线的角色。特别是在农村社会保障制度中，其融资渠道主要依靠集体和社会互助，而政府只是在上述渠道不足时给予最后的财政支持。这种融资安排不仅经常导致很多救助对象得不到帮助，也是至今未能在农村建立起一个有效的社会保障制度的主要根源。作为一个发展中国家，资源缺乏是制约政府投入社会政策的一个基本原因，但我们必须认识到，缺少社会政策可能会带来更大的资源不足。

　　（三）加强政府自身的社会政策能力建设

　　1.中国政府政策能力薄弱的原因

　　缺乏必要的制度资源和认识资源，是导致中国政府政策能力薄弱的根本原因，而这一原因系由历史因素造成的。

　　（1）实施科学管理的能力先天不足

　　中国的经济和社会发展跳过了与工业文明相适应的一系列制度的充分发育阶段，导致了社会发展的断裂。纵观人类社会的文明发展史，工业文明对管理科学的重大贡献是无可否认的事实。它不仅在管理科学领域产生了一大批特别卓越的理论家和实践者，还培育了人们推崇科学、尊重权威和规则的行为。从20世纪初泰勒的科学管理到1960年代戴明的质量控制，过程和细节一直是企业管理中最重要的内容。这方面的经验积累为1980年代以来西方国家在社会服务领域中引入质量管理的概念和技术奠定了坚实的基础。凡此，都构成了西方政府政策能力发育发展的需求和资源。我们缺少这个制度文明的积累，造成了政府政策能力的先天不足。