“积极的社会政策”集中体现了西方福利国家社会政策两个明显的变化。第一，就社会政策的目标而言，从提供收入保障转向了社会包容。这一转变首先与人们对贫困现象的重新认识有关。过去对贫困的界定主要是从收入角度出发，如相对或绝对贫困等概念都是以“贫困线”为标准划分的，采取的相应对策也是以解决收入问题为主。1990年代以后，“社会排斥”的概念开始进入对贫困的定义中，人们开始认识到，贫困对于贫困者来说不只是物质的匮乏，更是一种“能力的剥夺”，由此而将贫困视为贫困者的经济和社会功能受到限制的一种生活或生存状态，而不仅仅是没有收入或收入不足的问题（注：A.Sen，Inequality Reexamined，Cambridge，MA: Harvard University Press，1992; A.Sen，Development as Freedom，New York: Knopt，1999; A.Sen，Social Exclusion: Concept，Application，and Scrutiny，Social Development Papers No.1，Asian Development Bank，2000; World Bank，World Development Report，2000/2001: Attacking Poverty，Washington DC: World Bank，2001.）。其次，过去人们习惯将贫困视为偶然或短暂的现象，现在则认识到，贫困是每个人都会在一生中的某些阶段经历的普遍现象，如未成年时期、单亲家庭以及失业期间等。在短暂的贫困中，如果得不到及时有效的帮助，完全有可能陷入长期的贫困。而青少年时期的贫困经历更会对其未来产生长远的和多方面的影响。此外，随着经济全球化和技术革新速度的加快，失业现象不仅会长期存在，对很多人来说，阶段性失业将在生活中不可避免。所以，社会政策的调整范围如果只限于提供收入保障，显然不能从根本上解决这些问题。社会政策必须以增强贫困者的经济和社会功能为原则，使他们融入到社会的主流生活中来。而实现社会包容的先决条件则是劳动者必须进入劳动力市场并且有一定的竞争能力，所以，社会政策的重点要从创造就业机会的需方为主导转为以提升社会成员就业能力的供方为主导。在全球化的背景下，这一点对于增强国家竞争力的深远作用是显而易见的。

　　第二，就对受助者的要求而言，以就业为核心的社会政策同时也是“第三条道路”所主张的权利与责任挂钩的实践（注：“第三条道路”在社会福利方面的主要观点之一是认为福利国家造成权利和责任的脱钩，因此主张社会政策要体现责任和权利的共存。A.Giddens，The Third Way.Cambridge: Polity Press，1998.）。这种主张认为，公民有获得政府帮助的权利，但必须承担相应的责任，即参加工作。每个公民在享受福利的同时，要尽到社会责任，通过参与经济活动和就业、纳税、贡献等多种方式来实现自己的责任。1990年代以后，社会福利逐渐变成了“工作福利”（ workfare） ，即提供福利的目的是为了让受助者工作。很多欧美国家都对社会政策进行了调整，其中一个主要内容就是激励受助者参加工作（注：Tony Eardley，From Safety Nets to Springboards? Social Assistance and Work Incentives in the OECD Countries.Social Policy Review，no.8，1996，pp.265—285.）。

　　2.以社会治理为手段

　　社会治理强调在公共管理中要有整体观照，强调多元、参与、平等、协商、互动，这一新型行政概念的提出和实践，是福利国家对其私有化改革反思的结果。首先，从社会政策的目标来看，社会福利不只是针对有需要群体的收入保障和社会服务，而是包括了使人们有效参与经济和社会生活的所有环境因素，如家庭、社区、收入和工作等；其次，从社会政策的思维来看，社会政策必须从改善社会成员生活质量这样一个整体视角出发，才能发挥有效作用，而不是将人们的需要分割给不同的部门分别解决；最后，从提供服务的主体来看，人们的需要是通过多种渠道来满足的，包括政府、市场、家庭、社区和公民社会组织等（注：OECD，Family，Market and Community: Equity and Efficiency in Social Policy，1997.），而不是单纯依靠政府或市场或其他某一系统或部门，政府的作用即是要形成一个使这些不同系统共同发挥作用的制度框架。总之，人们认识到，社会政策归根到底是一个治理的问题，是与新公共管理（ New Public Management） 及其理念带动下的政府改革融为一体的（注：T.Butcher，Delivering Welfare: The Governance of the Social Services in the 1990s，Buckingham: Open University Press，1995; D.Farnham and S.Horton，Managing the New Public Services，Basingstoke: Macmillan，1996.）。于是，市场组织和公民社会组织等都可以和政府形成各种形式的“伙伴关系”而成为政府为社会成员提供福利的工具（注：L.Salamon （ ed.） ，The Tools of Government: A Guide to the New Governance，NY: Oxford University Press，2002; E.S.Savas，Privatization and Public-Private Partnerships，NY: Seven Bridges Press，2000.）。