（一）农用地流转市场的建立与农业规模化

　　现行的家庭联产承包责任制不但推动了1980年代之后中国农业的快速发展，而且实现了过去三十年间国家与农民的“双赢”——国家通过政权的内卷化（involution），[30]逐步退出对农村无所不在的控制，从而换得稳定的税收和农民的政治支持；农民则以保证向国家上缴农业税和承担经营责任换得土地的承包经营权和农业产品的剩余索取权。然而，随着社会的发展和时代的进步，这种体制所带来的弊端也日益凸显，一方面，即便是农业税已经免除，农业生产的收益依然不足，抛荒现象日益严重；另一方面，土地零散分割，经营规模狭小使得机械化大生产困难，造成土地资源利用的巨大损失，而且使中国农业越来越无法应对国际农业市场的挑战。事实上，如果不允许土地使用权流转的话，现行的家庭联产承包责任制将无法再发挥出新的制度优势。

　　因此，在产权清晰的基础之上，按照依法自愿有偿原则制定法律，允许农民采取多种方式进行农用地的有序流转，实现农业经营的规模化就成为必然的选择。其不但有利于土地资源的优化配置，而且有利于增强农业抵御风险能力和市场竞争能力，更为重要的是，土地流转一旦获得法律的支持，农村富余劳动力即可以安心地转移到小城镇或者城市从事第二三产业，接收土地的农民也可以安心进行农业生产，惟有此途，家庭联产承包责任制才能够焕发青春，十七届三中全会的精神才能够真正得以落实。

　　当然，对于已经被规划为农业用地的土地在农用地流转市场上的交易，应当受到土地规划和用途管制的限制，不得随意改变土地用途。在这一点上，美国的土地发展权（LDR）和发展权转让制度（TDR）以及法国的农地整治公司制度更加人性化。

　　在美国，由于农业保护分区管制（The Agricultural Protection Zone District， APZ）和其他土地利用规划会限制农地的开发，因此常常遭到土地权利人的反对，因此，法律承认土地权利人拥有土地发展权（Land Development Right， LDR），即土地所有权人或土地使用权人拥有改变土地现有用途或者提高土地利用程度的权利。不过出于保护农地、自然资源或者生态环境，政府可以多方筹集资金向土地所有人购买该土地的非农开发权，此后农民依然可以继续耕种此一土地，但不能改变土地的用途。当然，农民也可以通过主动出卖土地发展权，通过筹集资金，从而改善农地经营条件，提高农地质量，这种发展权的市场交易被称为发展权转让制度（Transfer of Development Right ，TDR）。如果今后城市规划决定改变此一土地的用途，农民可以从政府那里重新买回发展权，从而自己开发或者出售给其他开发商，政府也可以通过协商从农民那里购买此一土地的所有权，以使该土地成为政府所有，然后由其进行开发。TDR制度无疑农地的保护和权利人的权利之间找到了利益的平衡点。[31]

　　在法国，农村的土地也是归农民所有的，农民享有完整的所有权，但如果被某一块土地被规划为农业用地，那么依照法律的规定，该块土地就要用于农业，不准弃耕、劣耕或者进行工商业建设。为了有效保护了耕地，法国政府专门了一种农地整治公司，农民在出卖农地时，必须通知该公司。如果农地整治公司认为农地被卖之后很可能不会被用于农业生产，它就具有了优先收购权，其会将该块土地买下，然后其再卖给其他从事农业生产的人。[32]

　　（二）统一的建设用地交易市场与“同地、同权、同价”

　　既然符合规划的集体建设用地可以直接进入土地交易市场，那么城市化、工业化过程中的对于土地的需求就可以主要通过市场来满足，而这就需要统一的建设用地交易市场的建立，通过市场之手而非政府之手来实现土地资源的合理配置。在未来的城乡统一建设用地交易市场中，无论是国有土地还是集体土地，只要是符合规划都应当是“同地、同权、同价”，即相同区位的土地应当具有相同且平等的权利，进行土地交易时完全由市场竞争来确定交易价格，既不因土地的所有权性质进行歧视，也不因所有权性质的不同而分别适用不同的交易规则。可以预见到，这不但有利于降低土地领域的政府腐败可能性，而且还会真正让农民和农民集体分享现代工业和城市发展的成果，从而极大改善当前的官民关系。

　　广东佛山的“南海模式”即证明了这一点。从1993年开始，南海地方政府利用大量本地和外地资金投资建厂的机遇，认可集体经济组织在不经过国家征用的前提下即可用于非农建设， 为此，南海将集体土地按功能划为农田保护区、经济发展区和商住区。农民通过土地入股的形式将经济发展区的集体土地或者厂房出租给企业，从而分享土地升值带来的收益。到2002年，南海全市工业用地共15万亩，其中非经征地改变集体所有制的土地7.3万亩，几乎占据了半壁江山。

　　根据国务院发展研究中心研究小组的调查，南海土地股份制的效果十分明显，首先，它以集体土地启动工业化，降低了工业化的门槛；其次，与国家征地不同，农民集体在上缴了与土地有关的各项税费以后，由全体农户按股权分享土地升值带来的收益；再次，它将农民的土地承包权变成永久享有的股份分红极，既保留了家庭承包制的合理内核，又将农民的土地收益权延伸到了土地非农化过程。[33]

　　（三）土地兼并与政府职能的转变

　　有论者曾经担心，一旦实行土地的市场化，那么经营农业本来就无利可图的农民会在地方权力与资本结盟的强势介入下大量失去土地。其结果是

　　“尽管表面是自愿交易，其实质还是被强势集团所迫。另一方面，丧失了在农村生存的根基之后，农民又无法在城市完全立足，最终结果可能是城市贫民窟化与农村社会冲突的同步加剧，大规模社会动荡将不可避免，其激烈程度将远比其他发展中国家严重。”[34]

　　也有论者担心，一旦土地可以通过市场流转了，

　　“相当部分农户卖断承包权，置自己于死地而希望在城市获新生，则进城农民之间的竞争就会更加残酷，且最终不得不沦入贫民窟及不得不重回村庄苦度余生的农民，就不会是一个小数目。”[35]

　　对于第一种担心，我们并不认为多余，因为当下开发商利用非法手段迫使居民进行强制性土地交易的事件并不少见，因此应当强调的是，建立统一的土地市场本身仅仅是一种手段，其最终目的是为了更好的维护公民的权利和利益，而不是为了某些利益集团更加方便地进行“圈地运动”。

　　不过，更让人担心的并非在此，而在于以下两个方面，一是政府的强制性土地征收征用，二是集体组织负责人（村官）滥用权力随意进行卖地。因为历史和现实都已证明，只要没有政府权力和政治性特权的支持和庇护，市场主体的谈判和价格机制就足以遏制强权的扩张和兼并行为。[36]因此健康有序的土地交易市场要去政府完成两个方面的使命：其一，其应当退出土地市场的交易，由土地交易的直接参与者转变为土地市场秩序的维护者和纠纷的裁决者，为此，除了公用征收征用以外，政府无权强制公民进行土地流转或者交易；其二，对于集体经济组织外部利益集团采取市场之外办法对土地权利人进行巧取豪夺的行为，政府应当严厉打击，既不能视而不见，更不能纵容和默许，否则不但违背了建设法治政府的理念，也不符合十七届三中全会关于“自愿有偿”进行土地流转的精神。

　　同时，由于当下中国的农民集体实际上是“被集体化”而非“集体化”的产物，[37]集体组织成员不但没有充分的“退社权”，而且对于集体组织内部权力集团并不具有很强的监控能力，因此落实村民自治和基层民主以加强对集体组织内部权力集团的监控，防止这些权力集团肆意贱卖或者处分属于整个集体组织的土地就极为重要。

　　第二种担心则是不必要的。因为所谓“权利”即是指公民的自由。赋予农民和农民集体以土地流转和转让权，即是赋予农民以决定是否进行土地流转或者转让的自由，对于此一权利，其可以行使，也可以不行使，是否行使以及如何行使完全是其自主的事情，用不着其他主体过分担心，因为，一个很明显的道理是，没有人可以宣称其关心农民竟然胜过农民关心自己。

　　有论者曾说，保障农民可以自由的进城并可以自由的返乡是农民最为基本的人权，那么为了保障农民的此项权利，国家应当做的是建立更加公平合理的农村社会保障体系，而不是让农民“抱着金山去讨饭”。另一方面，即便是真正赋予农民和农民集体以土地流转和转让权，也并不意味着农民就一定会大规模地进行土地的流转和交易，因为既然是一项关系着其自身以及家人后代生存和发展的权利，那么权利人肯定会在综合未来风险和收益的基础之上理性的行使。除非我们将8亿农民全部假设为愚昧无知且鼠目寸光的“败家子”，否则任何试图剥夺农民此项权利的理论都是站不住脚的。