（一）土地规划与耕地流失

　　没有人愿意看到上述情况的出现。拥有集体土地完整所有权和使用权的农民集体可以完全自由地行使土地使用权，既不符合近代以来财产权的发展趋势，也并非我们的主张。这不仅是因为“私有财产权神圣不可侵犯”这一神话早在20世纪的初期就已经被破除，[19]更是因为作为一种稀缺性的资源，土地的利用方式关系着一个地区乃至一个国家的经济、政治和社会稳定。因此，土地的开发和利用必然受到公共利益和社会发展的普遍制约。

　　在现代社会，人们主要采用土地规划的方式实现私人土地财产权与公共利益的平衡。即国家按照工业、农业、商业以及居住、绿化用地等功能制定土地的总体利用规划和分级城乡规划，从而实现土地的合理利用，即便是实行土地私有制的国家，在这一问题上也该无例外。比如，日本就有《国土利用法》这样的专门土地规划法律；美国为了尽量减少由于土地私有制而引起的土地利用中的矛盾，也有旨在促进土地资源的可持续利用的土地利用规划，以鼓励土地资源的合理利用，从而达到社会福利的“帕累托最优”。而在荷兰，不但土地的用途、房屋的结构及面积要符合规划，而且连房屋的外观和颜色、屋前的花园也必须符合规划，不得随意更改，否则将面临严格的处罚，[20]而且需要注意的是，为了保证规划的权威性和严格实施，各国的土地规划通常都是作为法律由议会予以通过的，并且各国一般都建立了相应的土地规划立法体系。

　　这即是说，确保耕地的保有量以及国家的粮食安全的科学有效方法并不在中央政府对集体所有土地用途的严格控制，而在于国家在实现集体土地和国有土地平等的基础之上，制定出良好的土地规划并将其升上为国家法律严格执行，从而建立严格的用途变更管制制度。这些制度建立以后，就不用过分担心作为个体的农民或者作为集体的农民组织随意改变土地的用途，农业稳定和粮食安全自然也将得以保障。因为只要某一土地被规划为农业用地，那么无论土地的所有人究竟为何人，该块土地又是否进行所有权的变动，只要不符合土地规划法律对于用途变更的规定，土地的用途就不能改变，否则就要承担相应的法律责任。[21]这实际上是与我国坚决守住十八亿亩耕地红线，坚持最严格的耕地保护制度一致的。

　　（二）指标管制的失败与规划管制的兴起

　　不过，应当对当下中国耕地严重流失负责的是地方政府，而并非农民和农民集体。因为在当下中国，唯有政府才拥有将农地合法转为非农建设的垄断权力。2005-2007年的《国土资源公报》对于这一结论予以了支持。公报显示，在2005年全国耕地净减少的36.16万公顷（542.4万亩）中，建设占用耕地共13.87万公顷（208.1万亩），此外，还查出往年已经建设但未变更上报的建设占用耕地面积7.34万公顷（110.1万亩）；2006年，全国耕地净减少的30.7万公顷（460.2万亩）中建设占用共25.9万公顷（387.8万亩）；2007年尽管由于土地整理复垦开发补充耕地大规模增加（19.58万公顷），然而建设占用耕地依然达到18.83万公顷（282.43万亩）。[22]可见，正是由于地方政府对土地规划和用途管制采取漠视的态度，并大规模进行农地转用才导致耕地流失的加重。

　　当然，一味指责地方政府的投机行为也是不负责任的。因为自从1994年分税制实施以来，中央和地方在事实上已经形成了一定程度上的公务分权和财政分权，地方政府逐渐拥有了自身独立的利益需求，而不再仅仅是中央政府政策的简单执行者，[23]这意味着当下央地之间存在着政策目标和利益上分歧的可能，特别是当土地管理制度和政府考评机制不合理时，分歧就将十分明显地凸现出来。

　　关于中央政府土地政策目标，张曙光（2009）曾将其概括为三个方面：一是保护耕地，保障粮食安全；二是维护农民利益，保持社会稳定；第三是适当增加建设用地，保持经济稳定增长。而将地方政府的目标则为两个，一是增长目标和政绩目标，即扩大建设用地，加快本地区的工业发展和经济增长；二是财政目标和利益目标，增加地方财政收入和扩大地方融资规模。[24]

　　很明显，中央政府的三个目标既有一致之处，但也存在诸多矛盾。暂且不谈粮食安全对于地方和农民没有吸引力，单是保持经济的稳定增长与保护耕地之间就存在很大的矛盾，比如，面对2008年下半年至今经济形势的恶化，为了实现经济的稳定增长，中央政府开始大规模的经济刺激计划，不断加大对各种扩大内需的项目投资，而这些项目如同无锡的国土资源局官员所指出的那样，“全部要落在土地上。”于是当“无锡国土部门响亮地提出，保（建设）用地就是保发展”这一口号时，中央政府非但没有反对，反而在《中国国土资源报》予以刊登和鼓励。[25]

　　与中央政府相反，地方政府的两个目标却是高度一致的。因为加快农地转用，扩大建设用地，既能促进经济增长，又能增加财政收入。因此，当中央政府提出经济刺激计划时，就可以获得地方政府的积极响应，而当中央政府要严格控制建设用地规模，保护基本农田时，地方政府则会采取移花接木、先斩后奏、谎报军情等“上有政策，下有对策”的办法来应付中央。

　　通常说来，中央政府主要依靠建立基本农田制度，制定土地利用总体规划和年度计划，加强土地执法检查，甚至动用严格的农地转用指标来对地方政府进行规制，然而由于规划的法治化程度低，效力不够，加上国土督察部门的信息、人员不足，体制不畅，职权有限，土地规制的效果并不理想。[26]于是，政府对土地的管理就只好主要依靠建设用地指标（土地利用计划）来完成。然而，作为一种管理制度，指标管制模式严重依赖于中央政府对全国土地利用的统一筹划和审批。我们可以暂且不谈这种中央集权式管理模式的科学性、可靠性和可行性，在此管理体制下“十八亿亩的耕地红线”能否保住本身就值得怀疑。计划经济体制在中国的破产不就说明了这一点吗？

　　我们认为，科学有效的土地管理制度不应当建立在建设用地指标这种计划经济时代的残留物之上。未来土地管理制度的改革，应当建立和完善土地利用规划管制制度为目标。当然，这就要强化各种土地利用规划的法律效力，严格执行土地规划并建立和实施强有力的土地督察制度。惟有如此，十八亿亩的耕地红线才能保住。

　　（三）土地规划、农业补贴与社会保障

　　现有的农业补贴研究以经济学文献居多，不过多是从提高我国农业的国际竞争力方面讨论农业补贴的必要性。然而正如上文反复提到的那样，由于从总体上来看，农业生产的收益将会远远低于工商业，因此国家事实上已经通过土地规划和用途管制，对被规划为农业用地的土地的所有人和使用人进行了管制性征用（Regulatory takings），即强迫某些人单独承担按照公平和公正的原则本应完全由全体公众承担的公共负担。[27]基于特别牺牲与公平负担原则，国家应当动用公共财政对于特别牺牲人予以补偿，否则社会的不公将再次出现。

　　我国从2004年底实施的 “三补一减”政策就是很好的尝试。[28]不过中国农业补贴制度的深化改革依然极为必要。顾何军（2007）的研究已经表明，

　　“不管是针对产品市场的最低收购价政策， 还是直接作用于资源禀赋的农机具补贴或者是脱钩的粮食直补、农业税减免、生产资料综合补贴， 对主要靠提供劳动力获得务农收人者的收人都没有作用或作用甚微。”[29]

　　事实上，近几年开展的农业生产直补主要起到的是稳定民心和国家宣誓的作用：即“国家是鼓励农民种粮的”，但农民种粮积极性调动的不是仅靠直补就能得以实现，对于8亿农民的增收问题的解决也只是杯水车薪。因为当下中国农民所面临的压力主要来自于子女就学、医疗、养老以及无法享受土地增值所带来的收益等问题。

　　为此除了加大对农民和农业的补贴力度以外，还应当在保障农民土地收益的基础之上，加快完善农村的社会保障体系，即加快建立和完善农村医疗保障体系，建立和完善农村养老保险制度和最低生活保障制度等等，从而真正落实“工业反哺农业”，“城市反哺农村”的国家战略。

　　四、统一的土地市场的建立与“同地、同权、同价”

　　既然集体拥有了完整的土地产权，那么集体土地中被规划为农用地的部分就可以在不改变用途的前提下与其他组织或个人（当然，也包括代表国家的政府）在农用地流转市场交易；集体土地中被规划为建设用地的部分则可以直接进入建设用地交易市场。因此，建立区域乃至全国统一的农用地流转市场和城乡建设用地交易市场，实现所有土地的“同地、同权、同价”极为必要。