五、缺乏宪法实施的制度机制
法律只有被实施，才能有力量，同样，只有使宪法有效地实施，宪法才能成为具有最大法律权威和最高法律效力的法律。毛泽东针对“五四宪法”的实行时指出：“不实行就是违反宪法”。[13]江泽民在1999年征求中外人士对宪法修改意见座谈会上也曾指出：“违反宪法就是最严重的违法”。这说明，中国共产党的领导人“在主观上是重视宪法的实施的。”然而，诚如许崇德先生所揭示的：“领导人虽曾发表重视宪法的一些讲话，但只是用言辞点到为止，他们一直停留在口头上，而没有进一步考虑去寻求某种可靠的机制，建立有效的制度来保证宪法实施。”[14] 许先生语之切切，言之凿凿！所以，宪法之所以在中国实施如此艰难，其根本原因还在于我国缺乏有效的保证宪法实施的制度机制。
其实，从1982年宪法的起草、酝酿、讨论等整个立宪过程看，人们普遍重视的还是宪法实施机制的确立问题。人民群众关于宪法修改的来信中，就有人建议设立宪法监督委员会专门负责监督宪法的实施情况，并有权宣布违宪的政策、法律、法令无效。[15]上海学者针对1978年宪法中只规定全国人民代表大会监督宪法和法律的实施而无具体执行的机构和办法，而建议新宪法应当对违宪案件的处理需要具体规定，其设想有三：一是在全国人大常委会下，设立宪法委员会，作为人大常委会的常设机构；其二是专设宪法法院司其职；其三是国家设立监察委员会。[16]当时一些知名法学家吴家麟、潘念之、李凌、吴杰、程筱鹤、唐宗瑶等都建议设立宪法委员会或宪法法院，审理违宪案件。[17]许崇德先生指出，在秘书处关于《第三次宪法讨论稿》中，关于全国人民代表大会宪法委员会形成了两种意见方案，第一种是宪法委员会的地位与全国人大常委会相当，仅对全国人大负责并报告工作，专门负责审理违宪案件；第二种是宪法委员会的地位低于全国人大常委会，对全国人大及常委会负责并报告工作，协助全国人大及常委会监督宪法的实施。[18]然而在形成的《中国人民共和国宪法修改草案》中却删掉了宪法实施监督机构的相关条款，个中原因不得而知。在全民讨论宪法草案中，许多群众也都认为“立法容易执法难”，因此他们建议明确规定保障宪法实施的具体条文，设立“国事法院”，或“宪法法院”，或“宪法委员会”。[19]令人遗憾的是，1982年宪法最终缺失了宪法自身实施的具体机构，错过了一次难得的历史机遇，从而造成了人民投宪诉无门的困境。所以，当前破解宪法实施困境之方策仍是必须确立宪法实施的制度机制。否则，宪法在中国实施何以艰难之疑问永无求解的答案。
