百年的宪政实践说明了一个问题，即立宪易，而行宪难。针对行宪之难，毛泽东早在1940年就指出过：“你们决不可相信，我们的会一开，电报一拍，文章一写，宪政就有了”，“真正的宪政决不是容易到手的”。[6]其实，无论多么体现民主、自由、平等与人权的宪法文本，无论写得多么堂皇庄严的宪法条文，如果得不到真正有效实施，在实际社会生活中不能发挥应有的价值，也不过只是“一张写着人民权利的纸”而已。列宁接着说：“真正承认这些权利的保证在哪里呢？在于人民中意识到并且善于争取这些权利的各阶级的力量。”[7] 所以，正如许崇德先生所说的：“好的宪法，贵在实施。否则，宪法如果得不到充分实施，那么法典写得再美妙，亦属徒然。”[8]
现行宪法的实施状况，大家有目共睹，自有评判的尺度与标准，然而有一个不争的事实是，现行宪法在当下中国的实际效力是大大折扣的，这主要表现在对国家权力的制约和人权的司法保障上。一部完整的宪法典至少必须解决两项攸关宪政实现的根本问题：一是谁来判断政府机关的行为是否违宪以及违宪之后的责任承担问题；二是公民的基本权利遭受政府行为的侵害后，如何得到宪法救济的问题。我们可以说，只要上述两大根本问题在宪法层面上解决了，就标志着宪法全面而有效的实施了。假如以此作为衡量现行宪法是否得以充分实施的标尺的话，笔者以为现行宪法在当下中国的实施仍然存在着诸多问题，离真实与有效的宪法实施还有较大的差距。如果从应然意义上判断的话，现行宪法应当说是一部良法与善法，因为它体现了大多数人民的意愿与利益诉求，充满着民主与法治的精神；然而从实然意义进行评判，那么现行宪法在实际生活中的作用是非常有限的。人们自然会问：一部良宪之实施何以如此艰难？其中的原因何在？笔者试图作出一个回答，不当之处，请方家批判之。以笔者之窥见，宪法实施何以艰难与以下因素具有密切的关联：
一、“宪法不是法”的认知观念尚未被打破
在我国，人们长期以来所养成的对法律的认知观念就是“宪法不是法”，宪法不过就是国家的政治宣言书，一种道德律法。列宁说过，“宪法是一张写着人民权利的纸”，这张“纸”在1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法中都没有像1982年宪法那样明确地规定它是根本法并具有最高的法律效力。1954年宪法只是规定了全国人大的职权之一是“监督宪法的实施”、全国人大常委会有权“撤消国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令”，1975年宪法即使连类似的规定也惜墨如金未予以规定，1978年宪法恢复了1954年宪法的提法，规定全国人大有权“监督宪法和法律的实施”，但是对全国人大常委会的监督权上却没有像1954年宪法那样明确赋予其“撤消国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令”的权力，而是赋予了“改变或者撤消省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议”的权力，宪法作为具有最高法律效力的法律观念没有在宪法典中得到明确地确认。加之“宪法”这一理念不是中国文化传统所固有，人们对“宪法”的普遍价值缺乏应有的尊重，以及“宪法”自近代以来的遭遇和在新中国历次政治运动中权威沦落与尊严扫地，是故“宪法”在人们的心目中一直处于虚无的境地，有了也没人把它当回事。当“宪法”普遍地不被视为“法”或者“法律”看待的思维形成之后，即使1982年宪法典确认了宪法的“根本法”地位，然而，那种“宪法不是法”的思维定式却不是随之改变的，它在一个较长的时期内仍然会制约并禁锢着人们的观念与思维，成为人们的观念枷锁。即使时至今日，有谁把“宪法”当作具有实效的法律看待？又有谁把“宪法”当成一回事呢？宪法不是依然被视为是一种只具有道德约束力的“自然法”吗？作为自然法的宪法，因其具有应然的效力，没有被当作具有强制力的法律看待，因此即使有违宪行为，也得不到法律的制裁。这些皆说明了“宪法不是法”在我国社会民众心目中还普遍存在着。而这种不把“宪法”当作法律的现象之所以能够持续地存在，主要还在于宪法自身缺乏应有的力量。宪法应当是什么？宪法应当是诉讼的法，被司法适用的法，被法官解释的法。宪法只有真正起到制约住权力之恶与保障人权之善的作用，才会被人们所信奉、所遵行，否则，“宪法”不过就是“闲法”而已。
