论集体土地征收中公共利益的界定
张伟
【摘要】土地既是农民的基本生产资料，又是农民最基本的生活保障。土地征收是指国家强制取得农民集体土地所有权或对农民集体土地权利限制的一种行为，是国家对农民土地产权进行限制的一种重要制度，是国家以非市场的方式取得农民土地产权的强制性途径。“公共利益”是土地征收权行使的前提。对“公共利益”的界定将影响到土地征收权行使的范围。土地征收权范围界定较宽将不利于对土地这种稀缺性资源的利用，产生征收权的滥用，而界定较窄在一定程度上将影响社会经济的发展。总之, 土地征收权的界定目的, 就是限制非因公共利益利用土地而行使征收权。然而现行法律对于公共利益的规定过于模糊，不利于对土地资源及农民利益的保护。本文运用理论分析、比较分析、实证分析等方法，结合中国实际，提出立法明晰范围、设立认定程序、加强法院监督、完善产权制度和补偿制度等一系列促进公共利益界定的措施，以期推进土地征收制度的进一步完善。
【关键词】集体土地；征收；公共利益；界定
【全文】
引言
“公共利益”是政府征地合法性的基础条件之一。但“公共利益”是多元主体的价值判断，主体利益立场的不同，对其内涵和外延也会有不同的认识和界定，从而引发征地各方在价值维度上的隔阂，诱发实践层面上的冲突。我国的征地制度显得较为粗略和原则化，特别是在“公共利益”的界定方面，规定得不甚明确，严重损害了原土地所有者或使用者的利益，滋生了行政腐败，破坏了社会秩序。因此，在法律中明确界定公共利益已成为亟需解决的问题，本文尝试通过阐述公共利益在土地征收中的重要性及可能性，结合国外经验及我国现规定的不足，提出公共利益的确定途径，以指导政府征地的实践。
一、集体土地征收的概念和特点
随着经济社会的发展，在土地利用中，个人利益与社会利益之间的冲突日益增多，甚至出现了个体滥用其土地所有权损害社会利益的现象。19世纪末期以来，个人主义的所有权概念日渐式微，土地所有权的社会性逐渐演变成为土地产权的重要特征之一，其主要表现形式是政府基于公共利益的需要，对所有权的行使作出一定限制，土地征收即其中最重要的一种形式。我国的土地征收制度，是在20世纪50年代为了适应大规模的国家建设需要建立起来的。由于我国现行法律规定土地属于国家或集体所有，而征收又是一种强制取得财产所有权的行为，因此，对于土地征收来说，其实际即是指集体土地征收。鉴于这样一种情况，笔者在随后的论述中会用土地征收代替集体土地征收。
（一）集体土地征收的概念
关于土地征收的概念，多数学者根据2004年宪法修正案中“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”这一规定，认为指国家因公共利益需要而强制取得非国有土地所有权，并给予相当补偿的行为。[1]笔者认为不妥，因为按照征收的一般理论，“公共利益”是判别国家征收权是否正当行使的首要标准。不能把对征收的价值判断与对征收的事实判断相混淆。如果将“公共利益目的”包含在征收的定义中，在理论上，就会造成征收定义外延缩小的后果，把征收等于合法征收。在实践中，人们也就无法再次运用“公共利益目的”标准对某一具体征收行为是否正当进行判断。同理，在征收的定义中也不应将“依法(或正当程序)”、“合理(公平)补偿”等纳入其中，与“公共利益”一样，它们均为判断某一征收行为本身是否属于正当的标准。另外，对公民财产的“限制太过分则违反宪法保证财产权之精神，构成准征收”，[2]基于如上两点考虑，笔者将土地征收定义为：国家强制取得农民集体土地所有权或对农民集体土地权利限制的一种行为和制度。
