（二）国家双重身份剥离的不可行
在持水资源民法所有权理论的学者看来，国家所有权和国家行政权，分别是国家私法人格和国家公法人格的体现，两者之间互不录属，也不存在任何派生关系。实际上，在水资源国家所有权的行使中，这种泾渭分明的区别根本不存在。
水资源的初始分配是水资源所有者作为出让方直接向作为水资源利用者的受让方第一次转让水资源使用权的分配行为。通过初始分配，国家实现了水资源的分散利用。在水资源稀缺扩展到跨省区全流域的情形下，水资源利用权的分配，体现为一个从国家、地方、社团、用户等各个层次上的层级系统，即科层结构。[12]水资源的初始分配，既有水资源在流域间、流域内各地区、地区内各社团到社团内各最终用户之间在纵向上的分配，也有水资源在生态用水、生活用水和各行业用水之间的横向分配。
水资源的初始分配机制可以归纳为基于行政和基于市场的两类方式。然而，在两种初始分配方式中，行政权在水资源国家所有权的行使中不仅挥之不去，而且发挥着主导功能。根据《
水法》第
12条、第
44条的规定，我国的水资源管理与调配均由国务院及其相关部门负责，而县级以上地方政府水行政等主管部门负责本境内的水资源调配和管理。水资源的初始分配首先应遵循的是行政分配的原则，即由国家作为水资源的公权代表，行使水资源公平分配的权力，这也是国外流域水资源初始分配的习惯做法。国家还可以通过市场机制进行水资源的初始配置，如拍卖、租赁、股份合作、投资分摊等，但彼时国家也绝不仅是一个剥离了公权属性的民事主体。相反，市场化的水资源初始分配处处离不开行政权的配合。第一，水资源利用的目的是社会公益，还是商业利益，由行政审批决定。第二，关于是否需要通过市场配置水资源、哪些水资源应由市场配置，以及选择拍卖、招标等何种市场方式来配置水资源的决定，都是国家通过过行政程序作出的，是国家行使行政权力的表现。第三，在水资源初始分配市场中，交易双方的地位是不完全平等的。国家作为水资源的绝对所有者，具有垄断性，处于水资源权利出让的主导地位，受让方则处于从属地位。第四，水资源一级市场的利用权交易，通常是由水行政部门或流域管理机构代表国家签发各种许可证的形式来进行，[13]如取水许可证等。
水资源初始分配中，行政权之所以能发挥主导功能，既有公平的原因，又有效率的考虑。水资源的公共物品属性决定水资源的初始分配不仅是一个效率问题，更是一个公平问题，不仅是一个经济问题，更是一个社会问题、生态环境问题，其配置方案不仅考虑技术上可行、经济上合理，更重要的是考虑政治上可行，考虑水资源配置方案实施后对社会政治、经济、文化、环境等因素的影响。以效用最大化为目标的市场，对水资源分配中的代内、代际公平性问题，很难发挥基础性的作用。并且，由于水资源的分配涉及到大规模的集体行动，伴随着大量的冲突，在特定环境的约束下，市场方式的交易成本太高，行政配置反而更有效率。[14]
